關於改革我國行政立法程序制度的思考

　　　　 楊明成

　　一、建立統一的行政立法程序標準。目前，我國行政立法方面存在的問題雖多但基本上可以通過建立統一的程序標準得到解決。因此，建議全國人大制定行政法規（含規章）制定程序法，統一行政立法的程序模式。這不僅有助於規範行政機關的立法活動，更重要的是有利於加強中央政府的宏觀控制能力。目前國務院正在研究制定有關的條例。不過筆者認為，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式應當由法律規定。近年來，全國人大已經先後制定了行政處罰法、行政複議法等單行行政程序法律。制定行政法規、規章屬於立法行為，其重要性遠非具體行政行為所能比擬。制定行政立法程序規則的重要性遠遠大於制定具體行政行為的程序規則。因此，由全國人大制定行政法規制定程序規則理所當然。

　　二、建立嚴格的行政立法規劃、審查制度。由於資源有限，管理所需規則甚多，而且每一項立法的發展都是一個過程，因此，根據輕重緩急制訂立法規劃意義重大。在美國，自里根政府開始就建立了旨在對行政機關的立法活動進行事前控制的管制計劃程序，克林頓總統執政時，進一步強化了計劃機制。我國也應當建立行政立法的規劃制度。一方面將立法規劃分為年度計劃、兩年或者三年計劃和五年計劃。另一方面，嚴格計劃制訂的程序。首先，立法項目尤其是年度立法項目必須進行嚴格的必要性論證。其次，列入中期計劃的項目通常應當是已經列入五年計劃的項目，而列入年度計劃的項目必須是已經列入中期計劃的項目。最後，立法計劃應當經過批准並應嚴格遵守。

　　加強對法規規章草案的審查是對行政立法活動進行事中控制的重要措施。審查分為兩個環節，一是立法機關的法制部門對法規或者規章草案的初步審查，二是制定機關對法規或規章草案的審議。審查的重點應當包括法規規章的合法性、必要性和可行性，實施法規規章的成本和效益，法規規章對企業或農民的經濟影響，對就業、投資環境的影響和對生態環境的影響等。特別應對法規規章的必要性進行詳盡的審查，無論是在哪一個環節只要發現立法並非非常必要，都應當終止制訂程序。

　　三、樹立成本效益觀念。管理是有成本的，同時也會產生效益。如果實施一項管理所需的成本或者社會為此付出的代價等於甚至大於所獲得的效益，該項管理就不必要或者沒有意義。因此，在行政立法時進行管理成本與效益分析十分重要。美國聯邦政府自尼克松總統開始就要求行政機關在起草法規時進行成本效益分析。八十年代，總統對行政立法的控制達到了空前的程度。根據當時的規定，聯邦行政機關在擬定“重要”法規時必須進行管制影響分析，內容包括執行法規可能產生的效益以及誰受益；執行法規可能產生的成本以及誰負擔；法規產生的凈效益預測以及關於可以達到大體相同目標的替代方案的說明。在我國似乎還很少在立法時對實施法規或者規章的成本和效益進行分析。由於規章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎上，因此，決策者在審議規章草案時往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實施規章的成本作出估量，也基本上不關心規章的實施可能產生的後果。於是，一些不必要甚至不良的規章出台了，即使必要的規章也由於沒有解決好成本問題而使其實際作用大打折扣。因此，應當將成本效益觀念引入行政立法並有相應的程序保障。

　　四、賦予行政管理相對人參與行政立法的程序權利。首先，管理相對人應當享有行政法規或者規章的制定、修改和廢除的建議權。現在啟動行政立法程序基本上屬於行政機關的自由裁量權，管理相對人沒有要求制定、修改或者廢除行政法規、規章的法定的程序權利。而現實生活中管理相對人要求制定、修改甚至廢除某個規範的情形時有發生。因此應當賦予行政管理相對人要求發布、修改或廢除行政法規或規章的程序權利。第二，管理相對人應當享有行政立法的實際參與權。為此，除例外情況行政機關應當公開發表法規或規章草案，讓相對人通過向制定機關提交書面材料，參與制定機關舉行的有關調查，出席有關的聽證會等方式表達自己的意願和訴求。第三，管理相對人應當享有請求審查、撤銷行政法規規章的程序權利。

　　五、重視法律專家的作用。行政立法是一項技術性很強的專業工作。法律專家包括行政法專家參與制定行政法規規章的過程具有特別重要的意義。就起草行政法規或者規章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實踐經驗的行政人員加上法律專家其中包括行政法專家可能才是一個最佳的組合。由這樣的群體起草法規規章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專家參與法規或者規章的起草或者諮詢法律專家應當作為強制性程序規則並有相應的保障。

　　六、嚴格控制增加行政管理相對人的負擔。行政機關違法收費或者收費不合理的表現形式可謂五花八門。這個問題之所以頑固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特別值得注意。筆者認為如果從作為收費依據的規範性文件的制定程序上加以控制，可以從根本上遏制上述現象。首先，行政機關制定含有增加行政管理相對人負擔（稅收以及法律規定的負擔除外）的法規或者規章時，收費項目及其標準的確定應當與法規或者規章草案的起草和審查同步進行，要讓立法者清楚該項立法到底包括哪些收費，收費多少，如何徵收，用途如何，從而可以對收費的合法性與合理性加以評判，阻止違法和不合理的收費項目出台。第二，收費項目及其標準的確定原則上應當舉行公開聽證會，讓管理相對人有機會發表意見。在一個厲行法治的文明社會裡，讓人們遭受經濟上的損失應該讓他們知道為什麼。第三，收費項目及其標準應當作為法規或者規章的附則或者附件一併接受審議，向社會公布。這樣可以最大限度地控制行政機關非法或者不合理地增加管理相對人的負擔。

　　七、完善行政立法的監督機制。第一，完善人民代表大會對行政立法的監督機制。目前，人民代表大會對行政立法的監督制度由憲法第67條、第104條所規定，立法法第五章對此作了重申並稍有改進。但是這項制度難以發揮作用，因為上述規定，從實體方面看並不明確，從程序方面講也不具體，缺少可操作性。筆者認為應當根據行政法規或者規章的重要性或者對行政管理相對人可能帶來不利影響的程度分別規定提交人大常委會批准或者備案。提交批准的法案，人大可以批准、否決或者要求制定機關修改後再提出。提交備案的法規或者規章，如果嚴重違反上位法，改用批准程序予以否決。違法程序不嚴重的，要求制定機關修改。第二，擴大法院司法審查的範圍，目前可以將規章納入司法審查的範圍，以後還可擴大。受規章影響的利害關係人包括個人、團體或者單位都可以請求對規章進行司法審查。法院對違反上位法、非常不合理或者嚴重違反法定立法程序的規章予以撤銷。由高級人民法院管轄地方規章的司法審查案件，最高人民法院管轄部門規章的司法審查案件。

　　（作者是西南政法大學法學副教授）

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