樹立現代執法理念 推動公安執法觀念的創新輔導講稿

　　（四）訴訟意識不強。在刑事執法活動中，訴訟意識相對較強，民警基本上能夠按照刑事訴訟法律法規的規定辦理案件；但在行政執法過程中，公安機關集調查和處罰權於一身，受到的制約與監督相對弱一些，訴訟意識相比之下普遍比較淡薄。一些基層領導和民警甚至認為行政案件的辦案程序太多太繁，工作量大，既浪費時間又浪費精力，一個簡單的行政案件沒有必要搞得如此複雜，提出要簡化行政辦案程序的要求。卻沒有想到即便是一個簡單的行政案件，會對公民個體產生什麼樣的實質性影響。因此，行政執法中存在的取證不及時、不到位，筆錄簡單粗糙，法律文書製作不規範，程序前後顛倒、混亂，處罰不公正等問題也就不足為怪了。一旦當事人提起複議、訴訟，一些基層單位往往一撤了之，工作陷於被動，損害了執法機關的形象和威信，損害了法的嚴肅性。

　　在民主法制建設不斷加強，人權觀念日益深入人心的國內外大環境中，這些傳統的執法觀念和思想意識已嚴重阻礙了公安機關法制化進程，制約着公安機關嚴格公正文明執法，對公安機關進一步貫徹落實黨的十六大精神和“三個代表”的重要思想起着消極作用。不僅會妨礙社會主義市場經濟的發展，不利於社會的全面進步，而且不利於保護最廣大人民的根本利益。

　　四、樹立現代執法理念，端正執法指導思想，切實做到尊重和保障人權。

　　（一）牢固樹立人權意識，把尊重和保障人權放在執法的首要位置抓緊抓好。人權是社會政治、經濟發展到一定階段的產物，並隨着社會的發展而發展。早在17、18世紀，資產階級思想家針對封建的神權和王權思想，提出了“天賦人權”、“人人生而平等”的主張，認為人權即不是神授也不是君主恩賜的，是人生來俱有不可剝奪，不分種族、階級、國籍、膚色等，一切人享有的基本權利。1966年12月16日聯合國大會通過的決議《公民權利和政治權利國際公約》指出：人權是源於人身的固有尊嚴。新中國成立后，中國的人權發展實現了歷史性的轉折，半個世紀以來，中國人民在中國政府的領導下，以國家主人翁的姿態，為消滅貧窮落後，建設富強、民主、文明的國家，實現享有充分人權的崇高理想，進行了長期不懈的探索和矢志不渝的奮鬥，使中國的人權狀況發生了翻天覆地的變化。八二憲法，把公民的基本權利和義務以國家根本大法的形式確認下來，從而實現了人權的法律化。82年到99年，國家又對憲法進行了四次大的修改，逐步豐富和完善了我國人權的內涵；1998年10月5日，中國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，成為該公約的締約國，現正等待全國人大批准加入後生效；黨的十六大提出了“切實尊重和保護人權”，“保護公民和法人的政治、經濟和文化權益”的主張，極大地推動了我國人權理論的研究和人權事業的發展。中國的人權狀況在不斷改善、發展、完善，取得了有目共睹的成就。

　　我國公民人權的基本內容主要包含在憲法中。八二憲法（《修正案四》）規定公民的基本權利主要包括以下幾個方面的內容：一是平等權；二是政治權利，包括選舉權和被選舉權、表現自由權（言論、出版、集會、結社、遊行、示威權）、監督權；三是精神、文化活動的自由權，包括宗教信仰自由權、文化活動自由權、通信自由和秘密權；四是人身自由與人格尊嚴權；五是社會經濟權利，包括財產權、勞動權、休息權、生存權、受教育權；六是獲得權利救濟的權利，包括提起申訴、控告權、國家賠償及補償請求權。隨着我國批准加入《公民權利和政治權利國際公約》，公約規定的一些權利也將成為我國公民的法定權利。公約從序言到27條規定了公民的14項權利，即所有人民擁有自決權；任何一個被侵犯了公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救；男子和婦女享有平等的權利；不得任意剝奪任何人的生命，嚴格限制使用死刑；任何人不得加以酷刑或施以殘忍的、不人道或侮辱性的待遇或刑罰；人人享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或拘禁，任何被逮捕的人，在被逮捕時應被告知逮捕他的理由，並應被迅速告知對他提出的任何指控。任何因刑事指控被逮捕或拘禁被剝奪自由的人有資格向法庭提出訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以釋放；任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到賠償的權利等等。從這些規定可以看出，我國的法律與公約的規定是基本一致的，但仍存在一些差異，如無罪推定原則、不被強迫作不利於自己的證言或強迫承認犯罪（即沉默權）等規定。如果從憲法規定的“中華人民共和國的一切權利屬於人民。公民在法律面前一律平等”的內容看，我國人民享有的法定權利比公約規定的更為廣泛。但公約對各項公民權利作出了具體而詳盡地規定，尤其是對刑事執法中涉及公民的權利和自由問題，規定得更為系統、明確和具體，對於世界各國的人權活動和執法實踐具有深遠的指導意義，也將對我國的執法活動產生重要影響。如何尊重和保障人權已經成為現代執法活動的首要目標和基本任務，也是現代執法理念的核心內容，一切的程序、證據和訴訟活動，最終都是為了更好地保障和維護人權展開的。公安機關要主動適應這種情勢變化，在執法活動中牢固樹立人權意識，切實轉變陳舊落後的執法觀念和做法，確立尊重和保障公民合法權利的基本理念。

　　（二）進一步增強程序意識，以程序保公平，以程序維護當事人的合法利益。黨的十一屆三中全會後，我國加快了立法的進程，２０多年來，我國制定了400多件法律和有關法律問題的決定，現行有效的法律已經有200多件。國務院和地方人大也制定了一大批行政法規和地方性法規，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成。改變了過去相當長一段時間裡存在的無法可依的局面，使我國的政治、經濟、文化和社會生活的各個方面基本上實現了有法可依。但是由於法律本身的局限性和社會發展的不確定性，刑法及有關行政、治安管理法規等實體法不可能將違法犯罪的內涵和外延規定的天衣無縫，使得人們在罪與非罪、此罪與彼罪、量罰是否適當等問題上形成不同甚至完全相反的看法。而且根據人類現有的理性、認知水平和訴訟本身的限制，訴訟中的事實可能會最大限度地接近案件的事實真相，但永遠不可能等同、一致，事實真相是無法完全獲得的，導致了實體公正的實現必然是有限度的。因此，在實體公正與程序公正兩個價值目標發生衝突時，程序公正是我們現實、理性和必然的選擇。當前公安機關正在開展的規範執法活動，說到底就是要規範執法程序，以程序來規範和提高執法質量。各級公安機關的領導和民警要進一步增強程序意識，牢固樹立以程序公正來保障實體公正，以程序公正來促進執法公平，保護公民合法權益的現代執法理念。

　　（三）正確認識證據的證明標準，強化證據意識，提高辦案質量。執法實踐中大量存在把法律事實等同於客觀事實，把三大訴訟證明標準相互混淆的情況。因此，要強化民警的證據意識，首要的是要解決什麼是正確的證據意識。“案件事實清楚、證據確實充分”是我國三大訴訟法對認定案件事實的統一標準，什麼是事實清楚，證據要達到什麼程度才是確實充分？司法實踐中存在不同的理解，理論界也提出了不同意見和主張。我們認為：

　　1、這裡的案件事實是指法律事實而非客觀事實。長期以來，客觀真實說一直支配着我國的執法活動，認為訴訟中證明的任務是確定案件的客觀真實，認定的事實必須達到客觀真實的程度。但是案件事實是已經發生並不可能再重現的客觀事件，這種客觀事件無法以科學實驗的方法加以證明，想得到絕對真實的案件事實從理論上來說是不可能的。況且，客觀真實僅僅只是執法的其中一個價值，還要考慮效率、成本與公正等問題。執法人員只能在一定的期間內，通過收集、運用證據，按照證據法、訴訟法和實體法的要求，進行邏輯思維、分析和判斷，推斷出案件的事實，這種事實是在訴訟過程中形成、僅具有訴訟意義的事實，我們稱之為法律事實。從上述分析可以看出，法律事實不可避免地滲透了人的主觀意志，既不可能達到全面、完整，也不可能確保絕對與案件的客觀真相相符，但法律事實必須是按照證據規則和程序規則收集的證據予以證明了的事實。客觀真實是訴訟的最高理想，而法律事實才是司法人員據以處理案件的依據。

　　2、在不同的訴訟中，“確實充分”的要求是不同的，也就是說，不同訴訟中的證明標準是不一樣的。刑事訴訟程序、行政訴訟程序和民事訴訟程序之所以要分別立法，其案件要分別依據不同的訴訟法來處理，是因為不同訴訟中對所涉及的對象的影響是不同的。刑事訴訟所要解決的是犯罪嫌疑人是否構成了犯罪以及如何處罰問題，涉及到公民的人身權利、社會權利和政治權利，一旦處理錯誤，就很難補救，這種補救也是沒有實質意義的，其影響對公民個體來講是其後果是比較嚴重的；行政訴訟的客體是行政行為的合法性，直接涉及公共利益和公民、法人的財產權和一定範圍的人身權；而民事訴訟主要是為了解決當事人之間的權利、義務糾紛，一般只涉及公民的財產權。與刑事訴訟不同的是，民事案件的錯誤可以獲得實質性和完整性的補救。三大訴訟對公共利益和公民權益影響的嚴重程度，刑事訴訟最高，行政訴訟居其次，民事訴訟最低。因此，在三大訴訟中，對證據的不同要求既具有現實意義，也是可行的。

　　這三個證明標準就是優勢證明標準、排除合理懷疑標準、清楚而有說服力的標準。優勢證明標準是指承擔證明責任的一方當事人要提供足夠的證據使執法者相信案件事實的存在比不存在更具有可能性，要使執法者相信其所提供的證據比對方當事人提供的相反證據具有較強的證明力；排除合理懷疑標準是指所認定的犯罪事實排除了所有的合理懷疑。在三大訴訟中，民事訴訟當事人之間的權利義務是對等的，一般採用優勢證明標準；刑事訴訟當事人之間的權利義務不等程度最高，一般採用排除合理懷疑標準，在犯罪嫌疑人承擔證明責任的條件下，應當採用優勢證明標準。也就是說，刑事訴訟採用混合證明標準；行政訴訟當事人的權利義務的不對等介於兩者之間，採用嚴格程度介於其間的證明標準，即清楚而有說服力的證明標準。什麼是清楚而有說服力的標準？可以從以下幾個方面進行理解：一是行政機關提供的證據比行政相對人的證據具有明顯優勢；二是允許存在合理懷疑；三是行政機關的證據之間具有清楚的邏輯關係；四是行政機關的證據充分而且具有一定的說服力。雖然目前三大訴訟法對證據的要求還未作出明確的修改，但理論界已經基本達成了共識，司法實踐中也在陸續採用上述不同標準，這也是下一步訴訟法律修改的一個基本方向。公安機關和廣大民警要主動適應這些變化，在執法活動中，要根據案件性質的不同採用不同的證明標準，減少無謂的資源浪費，既要提高辦案質量，又要兼顧效率與公平。

　　（四）以訴訟為標準，提高執法辦案質量，維護公民合法利益。隨着立法進程的加快，近年來國家強化了司法救濟途徑，相繼出台了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政複議法》、《國家賠償法》等法律。2002年，最高人民法院制訂了《關於行政訴訟證據若干問題的規定》、《執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》兩個司法解釋。這些法律法規以及司法解釋的出台，必然對公安機關的行政執法產生重大影響，但一些基層領導和民警對此麻木不仁，反應遲鈍。不僅沒有對此引起足夠的重視，反而與十六大精神背道而馳，不是從規範執法，提高執法水平和辦案質量的要求來考慮問題，而仍然停留在計劃經濟條件下形成的如何方便管理、簡化處理的思維模式上。公安機關必須端正執法觀念，進一步增強訴訟意識，要以訴訟為標準，規範執法辦案程序，要用訴訟證據的要求來固定、提取、轉化證據，提高證據的證明效力，使每個案件的質量都能達到訴訟的要求，經得起法庭訴訟中質證的考驗，以過硬的執法辦案質量來維護社會公共秩序，保護公民的合法利益。

　　（五）轉變習慣的執法思維模式，主動適應訴訟模式的變化和要求。在傳統執法觀念的影響下，民警普遍存在一些不正確的思維模式。從80年刑法、刑事訴訟法頒布實施以來，公檢法三家關係是相互配合、相互制約的關係，三家處於不同的訴訟階段代表國家對犯罪嫌疑人追究法律責任。1996年新刑事訴訟法修改後，並沒有從根本上改變這種關係。司法機關是國家強制力的化身，代表國家行使權力，這是執法人員的習慣性思維，這種思維對司法人員的影響根深蒂固。隨着司法體制改革的深入，採用對抗式訴訟模式在中國刑事訴訟和行政訴訟中實際上已經得到了初步確立。在這種模式下，控辯雙方地位平等，法庭處於中立地位，檢察機關在庭審中的法律監督職能進一步弱化。檢、警作為控方，對犯罪嫌疑人進行指控，在法庭上控、辯雙方處於平等地位，這些變化對民警的傳統思維構成極大的挑戰。傳統的公檢法三機關對疑難、複雜案件在庭審前通過協調統一認識，或通過黨委政法委協調辦案的做法也將被逐步淘汰。審判獨立、司法機關各負其責的原則將得到進一步的張揚。公安機關和廣大民警必須主動適應司法體制改革帶來的衝擊，提高自身素質，轉變習慣性思維，提高執法辦案質量。

　　轉變執法觀念、端正執法指導思想、創新執法理念不應該只是口號，而應在公安機關執法的制度以及實踐中得到充分的貫徹執行。更新觀念是一個艱巨的過程，不可能一蹴而就、畢其功於一役，必須有長期宣傳教育的思想準備，更新觀念又是一個艱苦的過程，伴隨着激烈的思想鬥爭，需要有自我革命的勇氣和精神，等待公安機關的將是一條充滿挑戰和荊棘但也是陽光大道的未來。公安機關貫徹落實十六大精神和“三個代表”重要思想，深入開展“大討論”活動，都應以轉變執法觀念，端正執法思想，樹立現代執法理念作為重中之重，才能真正樹立起為民執法的意識，並把它變成自己的職業良知和責任感，切實做到情為民所系，權為民所用，利為民所謀，切實擔負起鞏固黨的執政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業的重大政治責任和社會責任.