對事業單位人事爭議仲裁的法律適用等相關問題的思考

　　在此期間，1996年7月8日中國銀行中銀卡[1996]21號下發了《中國銀行人民幣長城卡退單糾紛仲裁辦法》1998年1月8日中國建設銀行建總發[1998]6號下發《中國建設銀行內部經濟糾紛調解仲裁辦法》。它均屬於金融系統內部糾紛爭議處理範疇。

　　1999年4月1日國家質量技術監督局令第4號《產品質量仲裁檢驗和產品質量鑒定管理辦法》，它也屬於質量技監局內部操作規定，該文第三條規定，產品質量仲裁檢驗（以下簡稱仲裁檢驗）是指經省級以上產品質量技術監督部門或者其授權的部門考核合格的產品質量檢驗機構（以下簡稱質檢機構），在考核部門授權其檢驗的產品範圍內根據申請人的委託要求，對質量爭議的產品進行檢驗，出具仲裁檢驗報告的過程，其規定的仲裁併不具有仲裁法律師特徵。

　　上述三種“仲裁”實不屬於仲裁法律制度範疇。

　　在此期間，1994年8月26日 國務院證券委員會 證委發〔1994〕20號《國務院證券委員會關於指定中國國際經濟貿易仲裁委員會為證券爭議仲裁機構的通知》，1994年10月11日證監發字[1994]139號《中國證券監督管理委員會關於證券爭議仲裁協議問題的通知》，1999年8月30日中國保險監督管理委員會下發保監發[1999]147號《關於在保險條款中設立仲裁條款的通知》，2003年4月4日中國國際貿易促進委員會、中國國際商會通過了《中國國際經濟貿易仲裁委員會金融爭議仲裁規則》，上述均是依據《仲裁法》而作出的具體仲裁操作形式及適用《仲裁法》的具體要求。

　　到本文完稿之日前(2003年7月29日)，涉及人事爭議仲裁的最新國家文件為：2002年7月6日國務院辦公廳發布了國辦發〔2002〕35號文 《國務院辦公廳轉發人事部關於在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》。

　　〖現行人事爭議仲裁政策規定的行政特徵〗

　　一、 制定依據：

　　國辦發〔2002〕35號文，規定“為妥善處理人員聘用工作中出現的各種問題，及時化解矛盾，維護聘用單位和受聘人員雙方的合法權益，要建立和完善事業單位人事爭議仲裁製度，及時公正合理地處理、裁決人員聘用中的爭議問題。受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的，當事人可以申請當地人事爭議仲裁委員會仲裁。仲裁結果對爭議雙方具有約束力。”是各地制定人事爭議仲裁文件的主要依據和政策依據。

　　二、仲裁事項的範圍：

　　人事爭議仲裁事項的範圍，實際上應理解為人事爭議事項的範圍。國辦發〔2002〕35號提出的是“受聘人員與聘用單位(編者註：事業單位)在公開招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的”。

　　地方規定，以西藏自治區與北京市為例。

　　《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》(2003年6月30日)規定為：

　　第十二條 人事爭議仲裁委員會受理下列人事爭議案件：

　　（一）國家機關與國家公務員、工作人員之間因錄用、調動、工資、辭職、辭退發生的人事爭議；

　　（二）事業單位與職員、專業技術人員之間因調動、工資、辭職、辭退、履行聘任或聘用合同發生的人事爭議；

　　（三）社會團體與工作人員之間的有關人事爭議；

　　（四）企業單位與管理人員和專業技術人員之間因履行聘任合同或聘用合同發生的人事爭議；<

　　（五）依照法律、法規、規定應當仲裁的人才流動爭議和其他爭議。

　　第十三條 人事爭議仲裁委員會不受理下列人事爭議案件：

　　（一）國家機關、企事業單位和社會團體因人事任免、獎懲、人員調整等發生的人事爭議；

　　（二）在法院、檢察院及公安、司法行政、國家安全、保密機關從事保密工作的機要工作人員，因調動、辭職發生的人事爭議；

　　（三）正在接受審查尚未結案的人員發生的人事爭議；

　　（四）依照《國家公務員申訴控告暫行規定》提出的申訴、控告；

　　（五）按《中華人民共和國勞動法》規定屬於勞動爭議仲裁的爭議。

　　《北京市人事爭議仲裁辦法》(2003年3月7日)規定為：

　　第二條 本辦法適用於本市事業單位與其工作人員之間因人事關係的建立、變更、解除等發生的人事爭議，以及按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。

　　對照起來，北京市不適用國家機關與國家公務員、工作人員的人事爭議；而西藏自治區部分人事爭議事項適用國家機關與國家公務員、工作人員。

　　值得一提的是，《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》在不適用人事爭議仲裁的人事爭議案件中載明了“（五）按《中華人民共和國勞動法》規定屬於勞動爭議仲裁的爭議”，可見《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》的制定者們預見了在人事爭議糾紛中存在應屬於《勞動法》解決範疇的情形，只是沒有直接列出而已。

　　三、仲裁機構的設立與性質

　　《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定為：

　　人事爭議仲裁委員會是同級人民政府負責處理人事爭議的專門機構，其組成人員由同級人民政府批准。

　　人事爭議仲裁委員會由主任1人、副主任2至4人和委員若干人組成。人事爭議仲裁委員會主任由同級人民政府分管人事工作的領導或人事部門主要負責人擔任，副主任、委員由人事部門和有關方面的人員擔任。

　　《北京市人事爭議仲裁辦法》規定為：

　　仲裁委員會由同級人民政府有關部門代表、同級工會代表和有關專家組成。仲裁委員會設主任一人、副主任二至四人和委員若干人。仲裁委員會的組成人員應當是奇數。

　　仲裁委員會可以聘任政府有關部門人員、專家學者、律師等擔任仲裁員。

　　由此可見，人事爭議仲裁機構仍絕大多數設在地方各級人事部門，參與仲裁的當事人主體與參與人是國家機關、事業單位與公務員、工作人員、受聘人員，在主體之間存在必然的行政管理與被管理關係，即不平等主體關係，因此人事仲裁的性質在現階段仍為政府行政行為，這點是不可置疑的。

　　《北京市人事爭議仲裁辦法》制定者們大概深知，這項制定缺少相應的法律依據的處境，故採取了繞開“政府”、“人事部門”等涉及 “三公”原則及政府行政行為的敏感用語，實在高明的讓人折服。

　　四、仲裁結果的效力

　　國辦發〔2002〕35號規定：“仲裁結果對爭議雙方具有約束力。”

　　《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定：發生法律效力的調解書、裁決書，當事人各方必須在規定期限內自覺履行。當事人不履行的，由人事爭議仲裁委員會提請政府人事部門保障執行。

　　《北京市人事爭議仲裁辦法》規定：仲裁庭應當在裁決作出之日起5日內製作裁決書。對生效的裁決，當事人必須履行。當事人不履行的，仲裁委員會可以發出執行催告通知，並通知有關單位協助執行。

　　由此看來，仲裁結果的效力是由人事部門保障執行或有關單位協助執行的行政裁決上的效力。

　　對於要求事業單位當事人履行的裁決、調解可能能夠實現。如果要求個人履行的裁決、調解如何履行等方面沒有規定。

　　五、仲裁程序上的行政救濟措施

　　《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定：當事人有證據證明裁決有下列情形之一的，可自收到裁決書之日起15日內向作出裁決的人事爭議仲裁委員會申請複議：

　　(一) 仲裁庭的組成或者仲裁程序違反規定的；

　　(二) 裁決所依據的證據是偽造的；

　　(三) 對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決證據的；

　　(四) 仲裁員在仲裁該案時有受賄索賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。

　　人事爭議仲裁委員會經審查核實裁決有前款規定情形之一的，應當另行組成仲裁庭處理。

　　複議期間，不影響裁決的執行。

　　人事爭議仲裁委員會主任對本委員會發生法律效力的裁決書，發現確有錯誤需要重新仲裁的，應當提交人事爭議仲裁委員會討論決定。仲裁委員會決定重新仲裁的，應當另行組成仲裁庭處理。

　　《北京市人事爭議仲裁辦法》規定：當事人有證據證明裁決有下列情形之一的，可以自收到裁決書之日起10日內向作出裁決的仲裁委員會申請複審：

　　(一) 仲裁庭的組成或者仲裁程序違反本辦法規定的；

　　(二) 裁決所依據的證據是偽造的；

　　(三) 對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據的；

　　(四) 仲裁員在仲裁活動中有受賄索賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。

　　仲裁委員會經審查核實認為應當複審的，應當另行組成仲裁庭。複審期間不影響裁決的執行。

　　當事人對仲裁裁決不服，屬於人民法院受案範圍的，也可以依法向人民法院提起訴訟。

　　可以肯定的說，我國目前推行的人事制度改革，包括人事爭議仲裁在內尚無法律救濟措施。而勞動爭議仲裁卻有較完善的法律救濟措施，除實行一裁終局制外，還可起動民事訴訟的全部訴訟程序，包括執行程序，這是勞動爭議仲裁照人事爭議仲裁能較好保障當事人權益的法律保障。

　　不論西藏自治區，還是北京市均變通地採用了《仲裁法》的一裁終局制度，《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》設立了“人事爭議處理實行一級仲裁製度”，也就是說人事爭議仲裁只在某級仲裁機構裁決，不存在向其他機構“上訴”的問題。為了防止裁決有誤的情形，設置了向原審仲裁機構的申請複議，或申請複審的方式。這項救濟措施雖然具有行政複議性質，但是借鑒民事訴訟法中的再審申請制度，也就是監督制度。但帶來的問題是，1、如果某個仲裁機構出現無法公正判決的情形； 2、某仲裁委員會出於行政保護目的，不同意“重審”；3、能否重複申請“重審”；這些問題不解決，這項救濟措施就是閑置的擺設。

　　對於北京的制定者們，在這一問題上，再次表現出了他們的高明立法技巧與遠見卓識，他們在行政範疇大牆上開了一個口子，“當事人對仲裁裁決不服，屬於人民法院受案範圍的，也可以依法向人民法院提起訴訟。”雖然目前仍缺乏法律的支持，但必競留出了一個法律救濟措施的路子，也為今後行政規定上升為法律做了準備。

　　六、人事爭議仲裁的申請時效

　　人事部1997年8月8日《人事爭議處理暫行規定》規定：當事人應當在爭議發生之日起６０日內，以書面形式向仲裁委員會申請仲裁，並按被申請人數遞交副本。

　　《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》規定“在爭議發生之日起９０日內”，而北京作出與《人事爭議處理暫行規定》完全一樣的規定。

　　仲裁申請時效的最低限為：60天，這與勞動爭議提起仲裁的期限保持一致。

　　〖對人事爭議仲裁政策規定的思考意見〗

　　一、以國家行政法規作為制定人事爭議仲裁製度的法律依據。

　　雖然我國目前沒有相應的法律出台，而人事爭議仲裁在現階段也不可能適用《仲裁法》，至少是條件不成熟。可以由國務院制定《事業單位人事爭議處理條例》作為制定人事爭議仲裁製度的法律依據。

　　二、仲裁事項應將適用《勞動法》與適用“人事爭議”以及不能適用人事爭議仲裁解決等三個重要方面作嚴格界定和區分。對於仲裁當事人主體進行劃分，先納入事業單位與受聘人員。將事業單位中的工人採用勞動仲裁方式。

　　三、人事爭議仲裁機構的設置與性質應借鑒民商“仲裁委員會”設置與醫療事故鑒定機構——醫學會設置的合理方面來設置。不設在各級人事部門，以提高仲裁的“三公”性，避免產生行政訴訟。

　　人事爭議仲裁性質應定為民間仲裁，儘可能降低政府行政行為的影響。

　　在試行階段，即未設置法律救濟措施期間，仲裁機構級別應設置為省、地市級，區縣暫不設置。待完善法定救濟措施后，再設置區縣級。仲裁管轄應實行屬地原則。

　　四、採用勞動爭議仲裁法律救濟措施的方式，設置人事爭議仲裁法律救濟措施，使兩者保持一致，這對企業中的勞動者與事業單位受聘者享有同樣的權利來解決人事紛爭。同時也解決了人事爭議仲裁裁決的效力問題，使仲裁結果受法律保護。

　　參考文獻：

　　1、為本文中所涉及到全部法律法規與規定文件。

　　2、對事業單位《試行辦法》與《聘用合同書》的法律適用問題思考與參考補充條款【2003-07-22】/何寧湘

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