政治文明與依法治國基本方略關係研究

　　所謂依法治國，“就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。” 這一定義表明，我們所實施的依法治國基本方略與建設社會主義政治文明的本質及價值理念是完全一致的。首先，依法治國的主體是“民”而不是“官”。這是社會主義依法治國的本質特徵，也是社會主義政治文明的必然要求。依法治國是人民群眾依法治理國家，而不是別的什麼人或者機構依法治民。法，是人民治理國家的工具，而絕不是什麼“防民之具”。否則，法治就會成為地地道道的人治。至於政府官員，他們與人民的關係是從屬關係，只不過是人民的公僕，固然受人民的授權管理國家事務、管理經濟文化事業和社會事務，但這只是具體權力的授權，因而不具有治國主體地位。其次，依法治國的客體，是“國”而不是其他。這裡的“國”，首要的是指國家機器、國家權力，即依法治權、治官。歷史表明，權力總是具有腐蝕性、誘惑性。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” 依法治國的實質，就是用法律治理或控制國家權力，使權力運行規範化、理性化、程序化，防止權力濫用導致對公民基本人權和自由的侵犯，藉以實現社會的穩定和國家的長治久安。再次，依法治國的依據，是國家的憲法和法律。依據憲法和法律而不是領導人的意志治理國家，這是依法治國本身的需要，也是建設社會主義政治文明的根本要求。在我國，憲法和法律集中代表了人民的根本利益，體現了人民民主和社會主義原則。尊重憲法和法律，唯憲法和法律的規定治國，實際上就是維護人民的利益，實現人民的意志。有法不依、執法不嚴、違法不究以及以言代法、以權壓法、以權枉法等行為都是同依法治國背道而馳的，是政治不文明的體現。

　　胡錦濤總書記指出：“在整個改革開放和社會主義現代化的進程中，我們都必須堅持依法治國的基本方略。” 這深刻地表明，實行依法治國基本方略，絕不是一時的權宜之計，而是建設社會主義政治文明的基本要求和戰略選擇。歷史的經驗教訓和社會主義政治文明建設的實踐充分證明，要鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面，沒有完備的法制，不實行依法治國是不可能的。

　　第一，實行依法治國基本方略，是對建國以來政治發展經驗的深刻總結。十六大報告在總結我們黨十三年偉大實踐所積累的十條基本經驗中，在第四條特彆強調“發展民主，健全法制，依法治國，建設社會主義法治國家”。實際上，這絕不僅僅是對十三年歷史經驗的總結，而是對中國及整個世界歷史經驗的深刻總結，但更重要的還是對新中國成立以來歷史經驗的深刻總結。建國以後，我國民主和法制建設一度有過長足的發展，但由於“左”的指導思想及對領袖人物的個人迷信愈演愈烈，而使民主法制建設的良好勢頭急轉直下，最終釀成十年“文革”的歷史性悲劇。之後，鄧小平痛定思痛，在不同場合、從不同角度反覆批判了把一個黨、一個國家的穩定和希望“寄托在一兩個人的威望上”的人治思想，不斷強調“要處理好法治和人治的關係，處理好黨和政府的關係”，要“靠法制，搞法制靠得住些。” ，以此保證國家的長治久安，防止文革悲劇重演。以江澤民同志為核心的中國共產黨第三代領導集體順應歷史潮流，高舉鄧小平理論偉大旗幟，高度重視社會主義法治，堅決反對人治。早在1989年 9月，江澤民在中外記者招待會上就鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也決不能以黨代法。這也是新聞界講的人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”在黨的十五大上，江澤民明確提出依法治國的基本方略，將過去“建設社會主義法制國家”的提法，改變為“建設社會主義法治國家”，極其鮮明地突出了對“法治”的強調。黨的十六大合乎邏輯地提出全面落實依法治國基本方略，正是中央對這一問題長期思索的結果，是對歷史經驗的深刻總結。

　　第二，實行依法治國基本方略，是新時期政治權威合法性基礎轉換的現實需要。政治權威的合法性，是指政治權威得到人們的信賴、認同和支持。對任何一個政權來說，只有當強力的統治轉化為權利的統治，得到人們的信任和支持后，才能夠長久存在下去。在我國，政治權威主要是指黨的領導權威。中國共產黨經歷了革命和建設兩個時期，在不同時期，政治權威合法性的基礎是不斷地發生轉換的。在革命年代，黨的合法性基礎主要來源於長期武裝鬥爭過程中產生的黨的領導人的個人魅力，尤其是毛澤東的超凡魅力。黨執政后，隨着毛澤東、鄧小平等老一輩無產階級革命家的相繼去世，戰爭舞台造就的領導人的權威與影響力逐漸消逝。民間英雄崇拜的氣氛已經淡化，整個社會正在日益向平民時代過渡。新的時代、新的領導人需要有新的權威，需要新的權威基礎，這就是理性的選擇和法律的程序，即確立法理型權威基礎。法理型權威所依賴的主要是非人格化的制度性力量，“依賴對合法章程的有效信任，依靠由理性制定的規則建立起來的事務性權限，也就是說，依靠履行規定義務的服從觀念。” 在這裡，統治者的意志，不是通過對個人權威的效忠，而是通過對法律權威的遵從而得以表達和貫徹的。顯然，法理型統治適應了現代市場經濟和政治文明發展的要求，是一種比較穩固的政治基礎。從這個意義上說，黨將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，體現的黨與時俱進，適應環境挑戰的能力，也反映了黨執政理念的文明化。

　　第三，實行依法治國基本方略，是防止腐敗，確保權力良性運行的必然選擇。腐敗是指政府官員為謀取個人私利而濫用權力的行為，它是社會經濟現代化過程中不可避免的現象。亨廷頓指出：“大致看來，有理由認為，腐化程度與社會和經濟迅速現代化有關。” 腐敗是政治社會的一大毒瘤，它瓦解政治權力的合法性基礎，惡化官民關係，是誘發政治及社會危機的最主要和最深刻的根源之一。如何消除腐敗現象，確保權力良性運行，或許是政治學中最為根本、最為永恆的話題之一。歷史表明，要從源頭上預防和治理腐敗現象，最根本的是加強制度建設，不斷剷除腐敗現象滋生蔓延的土壤。因為制度問題“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，“好的體制，可以有效地預防和制止腐敗現象的發生，反之，不好的體制，則會導致腐敗現象的滋生和蔓延。” 制度建設的關鍵又在於法制建設，實行依法治腐。“治理腐敗不單純要求一套防治制度，而需要一整套以法為上的國家制度，也就是需要依法治國，這是歷史發展的必然趨勢和要求。”

　　三、建設政治文明將推動依法治國基本方略得到全面落實

　　建設社會主義政治文明是一項非常宏偉巨大的系統工程，它涉及到政治觀念、政治制度、政治過程等政治領域方方面面的轉型和創新。依法治國是建設社會主義政治文明的重要組成部分。建設社會主義政治文明，將推動中國從形式法治到實質法治的根本性轉變。一般認為，法治包含兩層意義，即形式意義的法治和實質意義的法治。形式意義的法治，強調依法治理，依法而治。若從這個意義考察，則古今中外的一切國家，多多少少都可以說是實行法治的國家。封建君主專制的國家和法西斯獨裁國家，未嘗不可稱為法治國家。這些國家，都利用了法律來進行統治。不過它們的法律，乃繫於君主或獨裁者一己的意志，被統治的人民無權加以過問而已。實質意義的法治，則不僅僅是依法治理、依法而治，更主要的，它是建立在民主基礎之上的法治國家。“法治如不建築於民主政治之上，則所謂法治云云，定不免成為少數人弄權營私、欺世盜名的工具。惟有在民主政治的保證之下，法治才能成為真正於人民有利的一種制度。也只有在民主政治的保證之下，法治才更求充分徹底的實施。” 法治和民主作為現代政治文明的兩項核心標誌，二者相互依存，不可分割。民主需要法治，因為沒有法治，民主就不能鞏固；但法治更需要民主，因為沒有民主，法治就要落空。建設社會主義政治文明，就是要建立民主與法治相統一的國家，即實質意義的法治國家。全面落實依法治國基本方略，不僅意味着法律制度將得到全面的遵守，而且意味着法律原則、法律精神、法律價值等法的“內核”將得到全面的體現。這正是從形式法治轉向實質法治的根本要求。總之，建設社會主義政治文明的提出，將對依法治國基本方略的全面落實產生重大而深遠的影響，將使法治運行的各個方面、各個環節進一步向政治文明的方向發展，即向理性、科學、民主的方向發展。

　　（一）加強立法工作，提高法律質量，完備法律體系。

　　馬克思曾經指出，“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。” 法律是理性和正義的體現。立法作為一種關於法律的表述，法律內容應當是一種有關客觀實在的正確反映而不能是歪曲或者幻想。因此，必須反對立法者的主觀任性，反對將立法者的主觀意志制定為法律。

　　長期以來，在我國政界學人的觀念中，法被視為統治階級意志的體現，是專政的工具。應當明確，這種觀念與依法治國、政治文明的理念是相衝突的。法律體現為統治階級的意志意味着，法律必須屈從於統治階級的權力，成為權力的附庸和奴婢。統治者因此可以一言立法、一言廢法，言出法隨。正如鄧小平所指出的：“往往把領導人的話當做‘法’，不贊成領導人的話叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟着改變。” 這極不利於維護法律的穩定性、連續性和權威性，還容易導致立法者利用法律謀取不正當利益、排斥異己、實行專橫的統治。薩托利指出：“立法手段的危險在於，事情可能會弄到這種程度：一部分人無視法律對另一部分人實行暴虐統治。” 立法隨意、任性，是與依法治國基本方略背道而馳的，是政治不文明的體現。為了防止立法者利用立法權力進行恣意、任性的統治，必須對其進行限制：一是健全立法體制，明確各立法主體相應的立法權限；二是干預立法方式，使之受到嚴格的立法程序的限制；三是干預立法範圍，使之受到更高法律的限制，從而難以染指影響到公民的基本權利。

　　十六大報告要求，要“加強立法工作，提高立法質量，到二0一0年形成中國特色社會主義法律體系”。完備法律體系是全面落實依法治國基本方略的首要環節。依法治國、建設社會主義政治文明的過程，首先是社會主義法律體系逐步建立和完善的過程。改革開放二十年來，我國立法工作取得了較大的發展，制定了大量的法律法規，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系，國家政治生活．經濟生活和社會生活等方面已基本上有法可依。但同時，我們必須看到立法中存在的問題與不足。首先，立法重在“治民”而不是在“治官”。大量的法律法規都是在規範“民”的行為，而規範“官”的行為的極少。許多重要的，基本的法律如《政黨法》、《監督法》、《政務公開法》、《財產申報法》等尚未制定出來。其次，立法中部門利益、地方利益傾向明顯。立法成為少數人謀取不正當利益的手段。“在過去一段時間，立法工作中自覺或者不自覺地存在遷就和照顧部門和地方既得利益的現象。在起草法規或者制定司法解釋、規章和地方性法規的過程中，一些部門和地方不適當地強化本部門和地方的權利，各部門之間、各地方之間爭管轄權、審批權、發證權、收費權、處罰權。” 再次，法律的立、改、廢都存在較大的隨意性，缺乏科學、合理的規劃。有些質量低劣、嚴重不合時宜的法律法規，在長時間內得不到修改或廢除。面對這些問題，我們必須切實轉變立法思想，大力加強立法工作。（1）正確認識法律數量和質量的關係，從主要依靠提高法律數量轉變到提高法律質量來完善法制的軌道上來。過去，我們常常認為，在立法方面，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，其實，這種觀點並不正確。“法律泛濫不僅會貶低法律的價值，而且還敗壞法律的質量” 。關鍵並不在於法律的數量，而在於法律的質量。（2）要轉變“立法宜粗不宜細”的立法思想，堅持立法力求嚴密細緻的原則，注重法律的可操作性。（3）要轉變“成熟一個制定一個”的立法思想，從全局出發，有步驟、有規劃、有預見地開展立法工作，使法律體系的發展與社會發展的客觀實際相適應。