政治文明與依法治國基本方略關係研究

　　（二）嚴格依法辦事，樹立憲法和法律極大的權威

　　有了良好的法律和完備的法律體系，並不會因此而自然而然地實現法治。“徒法不足以自行”。如果憲法和法律得不到切實有效的遵行，無異於一紙空文。博登海默指出，法律體系的全部意義不僅僅在於制訂和頒布良好的、科學的法律，還在於被切實執行。依法治國，建設社會主義政治文明，關鍵就在於樹立憲法和法律至高無上的權威。一切國家機關，武裝力量、各政黨、各社會團體、企事業組織和公民都必須遵守憲法和法律，對一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。由於種種因素的影響，我國現在的法治狀況與建設法治國家、政治文明的要求還有很大的距離。憲法和法律還沒有樹立起至上的權威，在實際生活中，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還十分嚴重。為此，江澤民同志強調指出，除了加快立法進程外，當前突出的任務是“要嚴格執法，樹立社會主義法制的權威”。

　　首先，作為執政黨的中國共產黨必須依法執政。

　　政黨政治是現代政治文明的基本標誌。在西方競爭性政黨體制下，執政黨若有法不依、濫用權力、專橫腐敗，則必然會招致選民的拋棄。政黨之間的競爭迫使執政黨奉公守法，兢兢業業，忠誠地為百姓謀福利。在中國，共產黨處於長期執政的地位，其執政地位幾乎不受任何外來的挑戰和影響。黨作為我國政治生活的核心，直接領導立法、行政、司法等各項工作。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨是依法治國，建設社會主義政治文明的領導者和組織者，黨的領導是實現依法治國、建設社會主義政治文明的根本保證。黨模範地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律範圍內活動，就能夠極大地推動依法治國方略的落實，就能夠極大地推動社會主義政治文明建設的進程。反之，黨不遵守憲法和法律，就不能保證行政機關依法行政和司法機關的司法公正，依法治國，建設社會主義政治文明最終不能實現。在現實中，黨在依法執政方面還存在許多有待改進的問題，主要體現在：在全國人大啟動修憲程序之前就超越憲法自行其是的問題；不尊重國家權力機關、甚至違反憲法和相關法律的問題；妨礙審判、檢察機關獨立行使職權的問題；直接行使國家權力的問題；黨政不分帶來的問題；對黨員領導幹部和黨的下級組織不守法行為失之放任的問題等等。 這些作法，與依法治國原則嚴重悖逆，與建設社會主義政治文明的時代主旋律也是不協調的。為此，必須改革黨的領導方式和執政方式，使黨真正做到依法執政、文明執政。

　　其次，各級政府必須依法行政。

　　建立法治國家最直接的目的就是規範和限制政府權力。在人治國家中，民眾必須守法，政府可以不守法。在法治國家中，民眾應當守法，但政府必須首先守法。從西方國家法治產生和發展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物而出現的。法治“首先是指和專斷權力的影響相反的正規法律的絕對的無上的或超越一切的權力，它防止政府方面的專斷權、特權甚至廣泛的自由裁量權。”

　　依法行政要求，（1）行政機關應當嚴格依照法定的權限來從事行政行為，“無法律即無行政”，嚴禁超越法律行使職權。（2）行政機關在行使法定職權，從事行政活動時，必須嚴格依法辦事。這裡的“依法”，既包括依實體法，也包括依程序法。二者同等重要，不可偏廢。鑒於長期以來“重實體、輕程序”的傾向，強調行政行為應當遵守法定程序在今天乃至今後顯得尤為重要。（3）行政機關違法行使職權，應當承擔相應的行政責任。

　　依法行政還包括遵守公認的政治倫理和從政道德。十六大報告指出，實行依法治國和以德治國相結合。以德治國，重在治官、治權，即提高官員的從政道德。早在1788年，美國憲法之父麥迪遜就曾說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在於必須首先使政府能夠管理被統治者，然後再使政府管理自身。” 加強從政道德建設，就是政府去控制它自己的必要途徑和方式之一。當然，道德約束僅僅是一種“軟約束”，對政府官員的約束力十分有限。必須使從政道德法治化，才能產生威懾力。因此，自20世紀70年代始，西方一些國家加強了從政道德立法。1978年，美國國會通過了《政府道德法案》。1993年，美國又頒布了《美國行政部門僱員道德行為準則》。緊接着，加拿大於1994年頒布《加拿大公務員利益衝突與離職後行為法》。墨西哥又緊隨其後制定了《公務員職責法》。法國、德國、英國、荷蘭、挪威、芬蘭、澳大利亞、新西蘭等許多發達國家都先後制定了類似的道德法典 。縱觀世界各國關於從政道德的立法，內容主要包括：必須申報財產，將個人財務分開；限制公職以外的活動；不得以公職謀取私利；禁止不正當使用國家財產和政府未公開的信息；嚴禁在公務活動中收受禮品；迴避；離職限制等等。我國近年來黨中央和國務院也陸續頒布了一些約束黨政幹部的行為準則，諸如關於黨政幹部的生活待遇、個人收入申報、禁止經商、接受禮品的限制、厲行節約制止奢侈浪費、領導幹部親屬不得在本地區外資企業中擔任重要職位、領導幹部報告個人事項等規定。這些規定有助於黨政幹部的道德自律和他律，但還有待採取堅決措施，從嚴執行。

　　再次，司法機關必須嚴格、公正司法。

　　司法是匡扶社會正義的最後一道防線，是體現一個國家政治文明、法治文明的窗口。在現代社會，法治的實踐狀態在很大程度上體現在司法上。立法只不過是將紛繁複雜的人類行為歸納抽象為一般的、普遍的、非人格化的規範，而司法則是將這些抽象的規範運用於具體的案件中，賦予具體的個案真正實體化的規範效果。因此，司法對法律的適用是最為有效的，也是最為關鍵的。相當多的社會公眾，甚至把司法理解為法治的全部內容。美國學者范德比特指出，“在法院而不在立法部門，我們的公民最初接觸到冷峻的法律邊緣……如果他們失去了對法院工作的尊重，則他們對法律和秩序的尊重將會消失，從而會對社會構成極大的危害。” 公正，是對司法的基本要求。惟有司法公正，國家法制才有權威，社會才能安寧穩定，人民才有最後的依靠；司法不公，則必然導致冤無處伸，理無處訴的情況，社會將完全喪失對法律的信任。司法公正，包括程序公正和實體公正。二者相互依賴，缺一不可。實體公正以程序公正為前提，程序公正以實體公正為依歸。沒有實體公正，程序公正就會毫無價值，而沒有程序公正，實體公正就會成為泡影。

　　（三）增強全民的法律意識和法制觀念，實現守法自覺化。

　　美國著名法學家伯爾曼說過，“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”他還指出，“確保遵從規則的因素如信任、公正、可靠性的歸屬感，遠比強制力更為重要。法律只在受到信任，並且因而並不要求強力制裁的時候，才是有效的，依法統治者無須處處都仰賴警察。……總之，真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統，這種傳統又植根於一種深切而熱烈的信念之中，那就是，法律不僅是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分。” 強制不能成為人們守法的根本資源——這是守法自覺化的必要要求。要實現守法的自覺化，除了有良好的法律，執法者也遵守法律等條件外，還需要人們的法律觀念和法律意識得到實質性的提高。江澤民同志指出：“有了比較健全的法律和制度，如果人們的法律意識和法制觀念淡薄，思想政治素質低，再好的法律和制度也會因為得不到遵守而不起作用，甚至會形同虛設。” 如果沒有現代法律觀念，沒有公民對法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛圍就不能形成，法治就不可能實現。而要增強全體公民的法律意識和法制觀念，就必須堅持不懈地進行法制教育和法律宣傳，使人人知法，懂法，樹立正確的法律價值觀，“真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律。”

　　四、實施依法治國方略，建設社會主義政治文明的歷史和現實基礎