政治文明與依法治國基本方略關係研究

　　在中國這樣一個發展中的社會主義大國，實施依法治國基本方略，建設社會主義政治文明絕非易事。確立依法治國的基本方略，提出建設社會主義政治文明的目標模式僅僅是一個開端。中國沒有經過從社會內部發展起來的從自然經濟向商品經濟轉型的過程，也沒有像西方那樣從文藝復興興起的幾百年的資產階級民主法制思想的塑造過程。中國特殊的經濟、政治、文化條件決定了我國的依法治國、建設社會主義政治文明進程一開始就具有完全不同於西方的一些特點，不可避免地面臨著一些特殊的、深層次的矛盾和困難。主要體現在：

　　其一，歷史傳統的影響。中國是一個封建專制傳統十分發達的國家。鄧小平指出：“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制。”“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以後，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視。” 在中國，人治觀念及法律工具主義觀念根深蒂固，從兩千多年前法家的“法者，編著之圖籍，設之於官府，而布之於百姓者也”到新中國的“法是統治階級意志的體現”，都赤裸裸地宣揚法是統治階級鎮壓的工具，是“專政”的工具。在今天，這種“工具論”仍大有市場，並影響到立法、執法及司法過程。從近幾年來立法的情況看，政府管理的法律在數量上遠遠多於控制政府權力的法律，法律的出發點與法治、政治文明的要求還有相當大的差距。從隨處可見的“依法治市 ”、“依法治縣”、“依法治鄉”、“依法治村”等等口號中，我們很少看到社會對政府權力的法律約束，主要是政府權力通過法律手段對社會進行全方位的控制。如何消除傳統觀念的消極影響，樹立起現代民主的、法治的觀念，這將是一個漫長的、極其艱難的過程。

　　其二，現實發展的難題。中國是一個后發達國家，面臨著發展經濟和建設政治文明的雙重任務。對於一個經濟文化都比較落後的國家來說，發展經濟和建設政治文明並非可以同時並舉，因為經濟發展要求的是集權化和政治管理的靈活性，而政治文明要求的是分權化和政治變動的制度化，二者具有相反的制度要求。“落後就要挨打”的歷史教訓使中國選擇了優先發展經濟的權威主義戰略模式。為了推動經濟的發展，中國必須擁有強大的政黨和強大的政府以及穩定的政治環境，這是勿庸置疑的。盧西恩·派伊指出：“發展和現代化面臨的問題，都淵源於能否建立起更有效、更靈活、更複雜和更合理的組織……鑒別發展的最終試金石在於一個民族是否有能力建立和維繫龐大、複雜、靈活的組織形式。” 亨廷頓也認為：“基本法至上以及權威的分散與現代化是不相容的。現代化要求具有變革能力的權威。社會和政治的根本變革源於人們有目的行動。因此，權威必須屬於人而不能屬於不變的法。此外，人們必須擁有權力以實施變革。因此，權威必須集中於某些堅強有力的個人或集團手中。” 經濟發展要求政府管理高效、有權威，要求擴大政府權力。顯然，這與建設政治文明、法治國家的要求是不一致的。如前所述，法治要求限制政府權力，要求樹立法律至高無上的權威。這必然妨礙政府的管理效率。在變革時代，政府所實施的每一重大改革措施往往都突破了法律的限制，在某種程度上說，改革就意味着變法。問題在於我們沒有樹立起在法律框架內改革的意識。為了推動經濟的發展，往往不惜犧牲法律的穩定性、連續性和權威性，這種做法對於推進依法治國，對於建設社會主義政治文明是極為不利的。既要努力維護法律的權威，又要保證政府管理的有效性，從而促進經濟的發展，這無疑是我國實施依法治國方略，建設社會主義政治文明過程中面臨的一項重要任務。

　　其三，政治體制的弊端。我國原有的政治體制起源於革命戰爭年代，在計劃經濟時期得到全面建立和鞏固。這種體製表現在黨和國家的領導制度上，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，幹部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。這裡最根本的是權力過分集中的問題。權力的過分集中，主體要體現在：在黨政關係方面，權力過分集中於黨委；在上下級關係方面，權力過分集中於上級和中央領導機關；在各級黨政部門內部，權力過分集中於主要領導者個人。鄧小平指出：“權力過分集中於個人或少數人手裡，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。” 如何通過政治體制改革，解決權力過分集中的問題，這是我們推進政治文明建設進程必須解決的一個重大而緊迫的課題。

　　總之，我們選擇依法治國，建設社會主義政治文明的道路，主要是出於歷史經驗的總結和現實發展的需要，在選擇的動機上明顯具有實用主義傾向。從某種意義上說，它主要是政治領導人物民主法治意識提高的結果。“由最高領導人的民主政治意識來決定中國治國思想和治國方式的作法，本身就可以說是人治的反映和體現。”“依法治國本來應當在民主基礎上依靠法制和制度實施，應當超越並否定人治作法，同人治實行最徹底的決裂，但是在中國的現實國情條件下，不得不以人治的體制或者方式來推進法治體制的建構，靠領導人的民主信念和政治權威來實現依法治國。依法治國的命運維繫於各級領導人的思想重視和行動落實，這也許就是中國建設社會主義法治國家的特色所在。”

　　五、大力推進制度創新，建設社會主義政治文明和法治國家

　　實施依法治國基本方略、建設社會主義政治文明，必須深化政治體制改革，大力推進制度創新。鄧小平指出，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制改革。” 政治體制改革是一場革命，必須以革命的態度和舉措去對待它，從根本上消除其弊端。如果僅僅對其作一些細枝末節的修補、調整、完善或改良，無異於取消政治體制改革。十六大報告對我國的政治建設和政治體制改革作出了具體部署，強調重點做好九個方面的工作，即堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、改革和完善黨的領導方式和執政方式、改革和完善決策機制、深化行政管理體制改革、推進司法體制改革、深化幹部人事制度改革、加強對權力的制約和監督、維護社會穩定。筆者認為，在這九個方面的任務中，最主要的是：

　　第一，改革和完善黨的領導方式和執政方式。

　　我們黨經歷了革命和建設兩個時期。在這兩個不同的歷史時期里，黨的地位發生了重大變化，從一個為奪取政權而奮鬥的黨成為一個掌握着全國政權的執政黨，成為一個連續執政五十多年的黨。黨的地位的變化，要求黨的政治理念、組織理論和制度與時俱進，進行相應的改變。可是，現階段中國共產黨無論在組織體系還是在執政方式上都帶有戰爭年代的特點：就組織體系來看，帶有強烈的行政化的特徵。中國共產黨形成了從中央到地方層層節制的官僚體系，通過嚴格的紀律來約束黨員的行為。就黨政關係來看，形成了嚴重的黨政不分，以黨代政的體制。總之，如前所述，黨的領導方式和執政方式還存在諸多問題，與依法治國、建設社會主義政治文明的要求還有較大的差距。

　　在新時期，黨的執政理念與執政方式都需要不斷向現代化轉型。（1）就政治理念而言，要徹底消除階級鬥爭的影響，確立新型的政黨理念。要“突破以‘階級鬥爭’理論為內容的傳統‘革命’政黨的政治理念和政治運作模式，從強調自己消滅或戰勝對方的零和博弈的‘鬥爭性’，即不顧任何人或勢力的反對，試圖用暴力或以暴力為後盾去強力實現自己意志的政治取向，向崇尚民主的合作博弈的‘競爭性’發展，即‘形式上和平地謀求自己能擁有別人也渴求的支配權’，建立政治上‘有規則的競爭’制度和法治框架。” （2）在黨政關係方面，要反對“以黨治國”、“以黨代政”，實行黨政分開。（3）在黨法關係方面，要反對“以黨代法”，以黨的政策代替法律。黨應當在憲法和法律的範圍內活動，在法治的框架內製定和實施政策。（4）克服行政化傾向，堅持集體領導制度。在黨的委員會內，不應存在行政首長。黨的總書記只是一種職責分工，不應享有獨斷的權力。鄧小平明確指出，“每個書記只有一票的權利，不能由第一書記說了算。” 這有利於克服黨內第一書記（總書記）違反集體領導、實行個人專權的行政化、家長制傾向，實現黨內民主。

　　第二，建立權力制約和監督機制。

　　如前所述，權力過分集中是我國政治體制存在的突出問題。由於這種體制缺乏對權力的制約機制，因而不可避免地會造成領導者的個人專權，從而破壞民主和法治。因此，必須改變這種權力結構，建立權力制約與監督機制。孟德斯鳩在總結權力運行的規律時說，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”按照孟氏的理解，國家權力分為立法權、行政權、司法權三個部分，三者既彼此獨立，又互相制約，從而保證了法律的至上性、同時又使權力之間不至於結集為危害人民利益的力量。總的說來，西方國家的法治就是建立在“三權分立”的政治基礎之上的。我國實行人民代表大會制度，堅持“議行合一”的原則，行政機關和司法機關都由立法機關產生，對它負責，受它監督。從理論上說，“議行合一”不利於加強對權力的監督和制約，容易導致權力的專橫。如孟斯鳩所說，“一切權力合而為一，雖然沒有專制君主的外觀，但人們卻時時感到君主專制的存在。” 在實踐中，“議行合一”並沒有得到實際的貫徹和落實，並沒有取得預期的效果。具體表現在，作為權力機關的人民代表大會及其常委會的實際權力並未到位，在行使立法權及其他重大權力的過程中，缺乏相應的權力資源和程序保障。在權力運作過程中，行政權對立法權的干預與制約太大，因而導致相當一部分法律具有部門利益色彩，法律的公平性、正義性及權威性都受到嚴重的影響。同時，司法權的獨立性太低，抗干擾能力太差，往往依附於行政權。這種“行政主導”的格局，對法治和政治文明是極為不利的。因此，應當重新設置立法、行政、司法三機關的權力，使之相互獨立，互相制約。

　　第三，推進司法體制改革，實現司法獨立。

　　對於政治過程中出現的矛盾和爭議，是通過暴力解決，還是通過司法途徑和平解決，這直接反映了一個國家政治文明發展的程度。在2000年美國總統大選風波中，共和黨和民主黨的選舉爭議最終能在法院獲得和平解決，即使是輸家（如戈爾）也毫不猶豫地服從最高法院的決定，並公開與政治對手和解，絲毫沒有出現像菲律賓彈劾總統期間出現的動亂與暴亂事件，確實體現了其法治與民主體制的成熟。 美國總統大選風波之所以能夠得到和平解決，在我看來，一個主要的原因就在於司法獨立並且司法擁有足夠的權威，誰不服從它的裁決，誰就會因藐視司法而受到制裁，即是貴為國家元首也不例外。司法機關不受任何勢力的操縱，因而能夠秉承法律作出令當事人雙方都較為信服的裁決。

　　十六大報告指出，社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。為此，必須推進司法體制改革，實現司法獨立。司法獨立包括以下幾層涵義：（1）體制獨立。司法機關獨立於立法機關與行政機關；上下級法院之間相互獨立。（2）財政獨立。司法機關的財政經費由議會統一撥付，不受制於行政機關；（3）法官獨立。法官不得參加任何政黨活動，也不隨政府的更迭而進退；法官在法院內地位平等，不得互相干涉辦案。我國憲法雖然規定了“司法機關依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”但在現實中，干預司法的情況履見不鮮，主要表現在：（1）在“加強黨的領導”的口號下，干預司法機關依法辦案；（2）在“加強人大監督”的口號下，進行所謂的“個案監督”，插手司法活動。（3）司法機關的財政不獨立，依靠行政的供給；人事任免權也掌握在其他部門手中，因此，司法工作常常受到掣肘和牽制。由此可見，改革司法體制，推進司法獨立，已成為實施依法治國基本方略，建設社會主義政治文明的迫切要求。

　　二00三年九月

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