請願權理論和制度比較研究

　　　　 2001年2月13日 15:54 杜鋼建

　　請願權沒有制度保障，是中國大陸現行憲法的眾多缺點之一。這一缺點在1999年3月進行的修憲中仍沒有涉及。在中國大陸，民眾的請願意識已明顯增強。1999年4月FLG弟子為要求天津市公安局釋放FLG成員，在北京請願，就是典型的一例。請願活動秩序井然，要求堅定，令政府上下大為震驚。因此，如何在制度上

　　保障請願權，已成為刻不容緩的課題。無論在西方還是東方，請願權都是一項古老的權利。在不同時代和不同社會制度下，請願權的內容和範圍有較大的區別。隨着時代進步和社會發展，請願權的內容和範圍不斷得到豐富和擴大。

　　請願權在基本人權體系中佔有重要的位置。請願權既是一項表現自由權，又是一項參與治平權。每一個人在法律共同體中都有權利向有關機構表達自己的願望；

　　對於共同體事物和有關事項，享有要求有關機構受理和回答請願的權利。在近現代社會，請願權是國民行使和實現國民主權的一個重要方式。請願權還是一項重要的和平抵抗權。在現代法治社會中，和平抵抗運動主要表現為請願運動。加強請願權理論研究和制度建設，對於未來中國的發展有着重要意義。

　　一、請願權的性質和意義

　　正確認識請願權與言論、集會、結社、遊行、示威、罷工等自由權利的關係，有助於充分理解請願自由權的特殊意義和特定價值。

　　妨礙請願自由權意識發展的思想原因之一是現代社會許多人認為「請願」屬於具有封建色彩的觀念。既然公民在現代社會已享有言論、集會、結社、示威、遊行、罷工等自由民主權利，就沒有必要強調請願自由。國民既然是主權的擁有者，就無需降格向國家機關「請願」。此種觀點實際上產生於對請願自由權概念的誤解。在封建國家，，臣民固然需要享有請願權。在現代民主社會，國民同樣需要享有向國家機關請願的權利。在任何一個組織化社會中，無論其民主化程度多高，全體成員不可能參與每一項共同體事物的處理。管理專職化趨向決定公共機關的存續及其與民意的距離。請願權的行使有助於縮短公共權力與民意的距離，並有助於克服公共權力異化的趨惡現象。無論在古代，還是在近現代社會，請願都是民眾表達意願的基本方式之一。請願自由權在基本人權體系中的特殊地位和作用是其它基本自由和權利所無法替代的。

　　請願權與訴願權的共同之處在於均為憲法所規定的公民權利，且均須具備書面形式。二者的主要區別在於：一，請願的當事人在法律上通常無特定限制，國民對有關國家政策、人權保障和公共福利等問題均可向有關機關陳述希望，請求為一定行為或不行為。訴願的當事人在法律上通常有特定限制，主要是權利受害人。二，請願的事項範圍在法律上通常無特定限制，請願所涉事項範圍廣泛之至。訴願事項範圍在法律上通常有特定限制，主要是針對具體行政處分提出的。三，請願一般沒有期限和管轄限制，何時提出向誰提出通常有請願人自己決定。訴願在法律上有嚴格期限，且有管轄等級限制。

　　請願對被提出機關有無法律拘束力問題，在學術界還存在模糊認識。過去一般人都認為請願的被提出機關沒有必須受理的法律義務。而訴願對於被提出機關則有法律拘束力。訴願依法提出后，被提出機關必須受理，且須作出裁決。隨着請願權意識的增強，請願既然是一項基本權利，就應當承認請願只要依法提出，對於被提出機關就有法律拘束力。請願權包括獲取回答或處理決定的權利。被提出機關有義務向請願人通告處理結果並適當說明理由。此為請願權不同於一般自由權的最重要特徵。早在先秦時期，管子就強調指出：「請入而不出謂之滅」。民間有請願或陳請時，政府應當及時答覆。請入必出是請願制度的重要原則。為保證請入必出原則的實現，就需要對請願審理期限、方式等程序問題作出明確的法律規定。

　　對於請願審查期限，法律上應當明確規定請願受理機關必須於每月若干日審查請願案件。請願提出后，受理機關應在特定期限內審查完畢，不能允許拖延不理。

　　關於請願審查方法，審查機關對於一些重大的請願應當給予請願者以充分說明請願理由、目的和宗旨的集會。請願審查過程應當儘可能保障請願者的聽證權利，更多的採取以聽證會的方式審查重大請願案。聽證會不僅應保證請願者代表到會，而且必要時要求請願所涉及的有關行政當局到會，實行交互論辯審查方法。

　　向議會的請願，即使是在閉會期間，也應得到及時的審理。議會應當設立受理請願的常設機構。此機構在議會被解散期間也應承擔受理義務，為下界議會審查工作做準備。

　　向行政機關和法院提出的請願，被提出機關均應按照特定的審查程序進行審理和作出回答。過去，法院以司法獨立為由不受理請願的做法在西方一些國家也已發生變化。中國古代司法官員接受書面請願和攔路訴求申請的做法有利於請願人直訴願望或直陳意見，可為現代請願制度所借鑒。現代巡迴法院制度的設立雖為便於公民所使訴願權，但如能同時為請願權的行使提供方便，則會發生更大的作用。

　　請願雖然也是思想言論的表達，但此種權利與一般思想言論自由、學術自由和出版新聞等自由的區別在於請願是向特定機關提出的，它產生受理機關受理和答覆的義務。而一般思想言論自由、學術自由、出版新聞自由等不具有此種性質。如果公民的某種願望或意見只是表達出來，而非向特定國家機關提出，則有關國家機關不負有審理和答覆的義務。請願權的特殊意義就在於「請入必出」，請願人不僅要向有關機關提出請願的途徑和機會，而且享有被提出機關給予審理和答覆的權利。

　　現代社會的許多問題，諸如戰爭與和平、環境保護、勞工政策、福利發展、教育改革等都需要公民通過積極行使請願權來表達意見和參與決策。對於一般言論意見的表達，國家機關可以理會，也可以不理會。但對於公民依法提出的請願，有關國家機關非理不可。通過請願活動，公民和大眾可以越來越廣泛地直陳意願，參與國事。請願權作為一些重要的民主參政權已經越來越受到更多人們的重視。建立現代請願制度成為衡量一國憲政民主發展狀況的重要尺度。請願權制度與訴願權制度相比較，在保障人權和發展民主方面具有更為積極的作用。建立現代請願制度應當是我國憲政發展的重要任務之一。

　　二、請願權與國際人權法

　　在國際人權法上，承認請願權是一項基本權利並予以保障，主要是第二次世界大戰以後的事情。

　　1945年《聯合國憲章》第十三章有關託管理事會的規定中涉及保障請願權的問題。該憲章第87條關於大會及託管理事會的職權規定「會同管理當局接受並審查請願書。」該條規定是針對託管地而言的。《聯合國憲章》還未明確請願權為一項基本的人權。聯合國所受理的請願主要還是來自託管地的請願。當時非託管地的請願問題還未引起重視。然而，沒想到作此規定后，託管地和非託管地的請願書如雪片般飛來，審查請願成為聯合國的一項重要任務。由於請願件數太多，許多請願都未

　　能得到及時審查。最後大會於1950年作出決議，強調請願權是一項基本人權，並相應了加強了請願受理機構的設置，成立專門審查委員會。［1］

　　1948年《世界人權宣言》沒有提及請願問題，也未明確規定請願權是一項基本人權。然而，該宣言的最初草案第58條曾規定：「人人享有以個人或他人共同的方式為苦情救濟而向本國政府或聯合國提出請願的權利。」［2］雖然後來的正式文本沒有採用此條規定，但是不能由此推斷說《世界人權宣言》不保障請願權。根據聯合國人權司前任司長約翰　漢弗萊（John

　　Hamphrey）的解釋以及國際法學者的共識，請願權可以從《世界人權宣言》有關意見及表達自由等條款中推出。儘管這樣，不能不承認《世界人權宣言》中有關條款本應該更好地擬定。正如漢弗萊所指出，《宣言》有一些重要的遺漏，其中包括應受司法審判的權利、在國家一級的請願權以及向聯合國請願的權利。［3］