請願權理論和制度比較研究

　　請願如果作為法案向議會提出，該提案須有5%的議會議員署名。在德國，請願經由議員聯屬而成為法案的事情是經常發生的。請願的法案化制度有利於提高公眾參與立法決策的程度和增進國民的民主參與熱情。對於改善和加強立法機關的工作來說，請願的法案化制度起到積極的促進作用。

　　六、日本請願權的理論和制度

　　（一）日本請願權理論

　　請願權在人權體系中的法的性質在日本學術界一直未有定論。第二次世界大戰以前，日本學術界對此項權利主要有兩種看法。一是認為此項權利屬於自由權。此說也稱為自由權說。二是認為請願權是一項受益權。此說也稱為受益權說。二戰後隨着人權體系思想的豐富和完善，越來越多的學者逐漸將請願權視作參政權的範疇。此為參政權說。如何認識請願權的性質，關鍵在於怎樣看待和劃分基本人權體系。不同的學說觀點反映出對基本人權體系及其分類的不同認識以及對不同種類權利的重視程度。

　　自由權說的主張者認為請願權在本質上不僅是向受理機關要求受理請願的權

　　利，更主要的是人表達意願的一項不可或缺的基本自由。自由權說的代表人物田口精一教授認為議會制度發達的條件下，請願權具有鮮明的自由權屬性。議會制度、審判制度和行政救濟制度愈發達，國民愈可以利用請願權直接參与民主政治的運作過程。然而，即使請願權可以作為直接民主主義的政治手段來行使，請願權也不同於作為主權者的國民參與決定共同體最終意思的參政權。田口精一強調請願權既超過了受益權的範圍，也不同於參政權，而應當視其為一項自由權。此說實際上低估了請願權在實現民主憲政方面的重大意義和作用。

　　受益權說的主張者在戰前主要代表是美濃部達吉，他在《憲法撮要》（1930年第4版）一書中強調，請願權的內容只包括要求受理的權利。戰後受益權說的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授強調請願權不僅是一項自由權，更主要的是一項自由權。在實踐中，請願通常表現為一般大眾的政治行為，對於克服代議制的缺陷和發展直接民主主義固然有積極作用，但也不能因此視為參政權。杉原泰雄並不否定請願權具有一定程度的參政權的功能或作用。但在基本權利分類上，他仍然主張將請願權作為受益權對待。［6］

　　參政權說的主張永井憲一等人強調指出，代表民主制的缺陷非常明顯。代表無視民意的現象只有通過加強國民的請願運動來逐漸克服。請願在本質上是保持當政者與被治者的自同性的國民的能動權利。國民通過行使請願權可以積極參入國家意思的形成活動。永井憲一等人主張應當對請願權的參政權性質給予高度的評價。［7］

　　如果說請願權是一種參政權，那麼它主要是一種直接參政權，而非間接參政權。根據渡邊久丸教授所作分類，間接參政權是指公務員選定權。直接參政權分為被動的決定權，包括公務員罷免權、最高法院法官國民審查權、針對特別法制定的國民投票權和憲法改正權等；能動的非決定權包括請願權和條例制定改廢的直接請求權。此種劃分是根據日本憲法和地方自治法作出的。將請願權視作能動的非決定權，這在認識上有很大提高。過去，學界一般將參政權視為有關國家意思形成的國民決定權。如果將參政權僅限定於國家意思決定權的範圍，則很難將請願權視為參政權。請願權的行使還不足以構成對國家意思的決定。只有從廣義上理解參政權，才有利於正確認識請願權與參政權的關係。持狹義參政權說的代表人物佐佐木總一即認為參政權是國民參加國家統治行動（意思）的成立的權利。［8］渡邊久丸提出的觀點可謂是廣義參政權說。參政權不僅涉及決定權，而且也涉及非決定權。請願權的參政權性質表現為對國家意思的能力的非決定方面。能動與被動的區別在於：被動的決定權是以一定的法的要件事實的存在為前提，而能動的非決定權則不必等待出現一定的法的要件事實以後才能行使。渡邊久丸提出的「能動的非決定權」概念對於認識請願權的參政權性質有着重要意義，他的請願權理論將請願權與參政權的研究向前大大推進了一步。［9］

　　（二）日本請願權制度的發展

　　日本在明治時代，請願即已制度化。儘管明治憲法所規定的請願權還只是作為臣民的封建權利概念，即只是要求受理請願的權利，但明治憲法下的請願制度為後來的發展奠定了基礎。官府和民眾兩方面均對請願權的行使養成認可的習慣。在明治憲法下，從第1屆帝國議會（1890年）至第92屆帝國議會（1947年），眾議院共受理請願79925件，年平均受理1829件。同日本請願制度相比較，中國的請願制度已落後100年。日本明治憲法下的眾議院於第1屆國會（會期99天）即已受理1526件請願。二戰前眾議院受理請願件數最多的一年達5722件（第14屆通常國會）。

　　明治憲法時代，除憲法規定請願外，1889年議院法、1925年眾議院規則、1921年貴族院規則、1917年請願令等構成比較完整的請願法體系。

　　明治時期請願制度形成和發展經歷了幾個階段。第一階段為1868年至1880年。

　　此階段為獎勵建白時期。1868年明治新政府確立獎勵建言的政策，在京都設置目安箱。1869年在東京設立作為建言受理機關的待詔局，后改為待詔院，又改為集議院。同年10月制定建白處理規則。1872年改成「集議院建白受理規則」；1873年製成「左院建白受理規則」。建白規則的出現標誌早期請願制度產生。

　　1877年（明治10年）6月，自由民權運動的代表人物岡健吉向天皇提出國會設立建白書，闡明自由民權運動綱領，抨擊政府彈壓言論自由等現象。隨之，請願運動出現高潮。1880年3月愛國社在大阪召開第四屆大會，代表32縣8700人的代表114人出席，成立「國會期成同盟」，直接向天皇請願要求開設國會。當時，元老院、太政官均拒絕受理國會開設運動提出的請願書，理由是請願不是建白，不符合建白受理規則。針對此事，自由民權運動的另一重要人物植木枝盛在《愛國志林》上發表文章論證「請願的權理」。為鎮壓民眾請願運動，政府於1880年4月制定集會案例，將一切集會結社的批准權置於警察的專斷下，從而進一步激化矛盾。同年，建白和請願件數劇增，達到75件，是1867年以來件數最多的一年。同年11月，國會期成同盟在非合法的情況下於東京召開第二屆大會。此時盟員已發展到13萬人，形成強大的推動政治體制改革的力量，終於迫使天皇於1881年發布開設國會頒定憲法的詔敕。

　　從1868年建白政策確立，到1880年全國性請願運動高潮，由建白規則發展成請願規則已勢在必行。這一階段請願權運動的發展表明，政府只有在國民強大的有組織的請願運動的推動下才會作出讓步。國會期成同盟組織近30萬人的國會開設請願署名運動對於推進政改發揮了巨大的作用。

　　第二階段為1881年至1889年。1881年國會開設請願運動達到高潮后，天皇被迫頒詔開設國會，欽定憲法。但是政府對民眾運動的鎮壓有增無減。1882年頒布了請願規則。然而，該規則的宗旨不僅不是鼓勵和保障請願，反而成為壓制大眾請願運動和集會結社運動的立法對此。請願規則對請願活動加強了規制限制。1889年制定的大日本帝國憲法以及相應的議院法在一定程度上將請願權的實定法化向前大大推進了一步。儘管明治憲法所確認的是「臣民的請願權」，但畢竟第一次在憲法上承認所有臣民都有請願的權利，並確認議會受理請願的制度。從鼓勵建言建白到承認請願權，這一發展體現出自由民權運動的努力和影響。

　　第三階段是從1890年到1947年。這是明治憲法下的請願制度逐漸運轉階段。由於現代議會民主制度還未真正確立，在天皇主權體制下，國民請願權的行使依然在不同時期受到政府不同程度的壓制。特別是大正6年頒布的請願令將請願對象僅局限於行政作用領域，並禁止向天皇直訴。請願令實質上將請願等同於亂請，對諸多請願行為和方式付以嚴厲懲罰措施。

　　第四階段是從1947年現行憲法頒布至今。隨着現代議會民主制的確立和發展，請願權被認為是作為主權者的國民所固有的基本人權。在這一階段，民主主義的請願法體系逐漸得以確立，並同戰前的請願制度斷絕了聯繫。但明治憲法下請願制度的影響並非已完全清除。諸如議員介紹制度等顯然反映出戰前有關制度的影響。同戰前相比，戰後請願制度使請願權真正成為國民的參政權；在請願方法方面，已「平穩」請願方法取代過去「遵守相當敬禮」的方法；改變了過去不受理對司法審判的請願的做法，法院成為受理請願機關；根據現行請願法則，請願手續已經簡化，便於請願權的行使；擴大了請願事項的範圍，皇室關係和憲法修改等均已納入請願範圍；廢除和取消了各種罰則規定，確保請願者無後顧之憂。所有這些成果，均是日本人民經過大半個世紀的鬥爭和努力所取得的。從明治維新時期爭取言論自由和政治權利開始，到建立現代憲政請願制度，日本人民付出的代價是巨大的，然而鬥爭成果也足以令人欣慰。同日本相比，中國從戊戌變法開始至今，已有100多年，依然距離建立現代請願制度還有漫長的道路要走。其中，有許多沉痛教訓值得認真總結。

　　（三）戰後的日本請願權制度

　　戰後日本國憲法第16條規定，任何人都享有請願權，可就損害救濟、公務員罷免、法律法令及規則的制定、廢止和修正等事項而進行請願，不受差別待遇。憲法的原則性規定在請願法、國會法、參眾議院規則、監獄法及其實施規則、地方自治法、都道府縣市町村議會會議規則等法律中均有所體現。

　　1947年施行的《請願法》明確規定了請願方式、請願書的提出、處置、處理和禁止差別待遇。請願須已書面形式提出，載明請願者的姓名和住址。請願書須向管轄請願事項的官方公署提出。對天皇的請願書須向內閣提出。請願事項管轄公署不明時，請願書可向內閣提出。請願書若錯遞至非管轄官員，該官署須向請願者指明所管官署，並將請願書送付所管官署。所管官署須受理適法請願，並誠實處理，任何人不因進行請願而受到歧視待遇。

　　日本國會的請願制度的特點之一在於對提出請願書的嚴格限制。向參眾議院的請願須經議員介紹方能提出。請願書由介紹議員簽名蓋章。請願提出的議員介紹制度不利於民眾請願權的充分實現。此種制度在其他先進國家是沒有的。未來日本請願制度的改革恐怕首先要取消議員介紹制度對請願權行使的限制。

　　日本參中兩院均有審查委員會負責審查請願書，經審查後方可由議會議決。委員會可以決定不將請願交付議院會議議決。但如果有議員20人以上要求議決，委員會必須將請願交付議院會議議決。各議院所採擇的請願如需轉置內閣，則須送付內閣。內閣須將請願處理經過每年向議院報告。

　　議長負責製作請願文書表，並印刷后配付給各議院。請願文書表須載明請願者的姓名住所、請願的要旨、介紹議員姓名、受理時間。數人聯署的請願須載明聯署人姓名。同一議員若介紹數件同一內容的請願，請願文書表須載明各請願者姓名及請願件數。議長在分發文書表的同時須託付給適當的委員會。關於要求罷免法官的請願，議長應託付法官追訴委員會。

　　議長將請願文書表託付委員會後，委員會應將審查結果向議院報告。委員會決定是否需要將請願交付議院的會議。如須提交議院會議，則應區別為應採擇與不應採擇。應採擇的請願，如須向內閣送付，則應作附記說明。對於委員會決定不交付議院議會的請願，如果自委員會報告日始，7日內無議員20人以上要求向議院會議提交，則委員會的決定得以確定。至於陳請書，如議長認為必要，可送付適當的委員會參考。

　　日本的國會請願已有100多年歷史。從1947年到1977年眾院共受理請願220521件，每年平均約7351件。就請願事項看，同一事項的請願件數最多的是有關反對日美安保條約的請願，共1487件。戰後日本的國會請願呈現出日常化、大眾化和大量化的趨向。近年向國會提出的請願署名人數最多的是有關教育、消費稅、健康保險案問題的請願。要求增加文教預算的教育請願的「集約、提出集會」（1994年11月21日）已有2230萬人署名。1994年11月13日反對消費稅的國民大會集會請願署名達142萬人。同年有關阻止批准力卜協定請願署名超過350萬人；而關於要求國家補償被暴者援護法的請願署名超過1000萬人。日本國民向國會提出請願的運動日益高漲，參加人數越來越多，反映出國民主權者意識不斷提高。近年眾議院的請願科每年要處理約10000件請願。除個人請願以外，大眾請願也呈愈益上升的趨勢。大眾請願運動與政黨活動緊密結合，請願的政治色彩比較濃厚，幾乎各政治黨派都根據本黨派政治策略需要而不斷組織各種請願活動。議會中的不同黨派議員根據自己的政治需要向議會介紹請願，從而加強了與黨派活動的關係。

　　日本地方自治法進一步將請願權同地方全民投票制度相結合。日本地方自治制度的特徵之一是地方公共團體的住民對於條例的制定改廢、事務監查、議會解散、議員和首長解職等事項享有直接請求權，在間接民主制中大量引入直接民主制要素。

　　1、關於條例的請求。根據地方自治法74條，如果占有權者總數的50分之1以上者聯名，其代表可以向首長提出請求制定或改廢條例。首長須直接公表請求的要旨，並於受理之日起20日以內交議會付議；議會的議決結果須通知代表並公表。

　　2、關於監查的請求（第5條）50分之1以上有權者聯名，其代表可向監查委員提出請求對公共團體事務等的監查。監查委員須直接公表請求要旨，進行監查。其結果須通知代表，並同時公表，並向議會及有關機關報告。

　　3、關於解散議會的請求（76－79條）有權者總數的3分之1以上者聯名，其代表可向選舉管理委員會提出請願解散議會。選舉管理委員會直接公表請求要旨，並付諸選舉人投票表決。如過半數同意，的解散議會。

　　4、關於解職議員和首長的請求（80－84條）有權者1/3以上者聯名，其代表者可向選舉管理委員會提出請求解職議員和首長。選舉管理委員會須在有關區域內直接公表請求要旨，並付諸住民投票。如過半數贊成解職，則有關議員和首長被解職。

　　5、關於解職役員的請求（86－88）：有權者總數1/3以上聯名，其代表可向地方公共團體首長提出解職副知事或助役、出納長或收入役、選舉管理委員、監查委員或公安委員會委員。首長須直接公表請求要旨，並附議議會。議會議員2/3以上者出席，其中3/4以上者同意，則失去職務。

　　自《地方自治法》施行至1978年3月，請求權行使件數在全國約2300件。其中最多件數為關於條例制改的請求；其次是關於首長解職請求；再次是關於監查請求和解散議會請求。

　　日本憲政經驗表明，將請願制度與住民公決制度相結合，是保證從憲政走向民主的重要途徑。

　　七、結束語

　　對中國、瑞士、德國和日本的請願權制度進行比較，可以得出以下幾點結論：

　　1、完善中國請願權制度的首要任務是要在憲法上明確規定保障公民的請願權。在憲法沒有修改以前，可考慮根據現行憲法有關公民建議權、批評權等權利的原則性規定，先行制定請願法，使公民請願權制度法制化。

　　2、應在各級人大常委會和各級政府建立專門的請願受理機構，可將現行信訪機構按請願權保障原則進行組織、程序、人員、職權等方面的改革，使之成為符合現代請願權制度所要求的請願受理機構。

　　3、應大力改善實施請願權的政治行政環境。將請願權保障機制同直接民主特別是縣市級地方民主的發展結合起來。在建立請願權保障制度的同時，建立地方行政公決制度和公民投票制度，為21世紀中國民主憲政制度的發展奠定基礎。

　　（原載《百年》1999年9月號）

　　1，參見Goodrich, Hambro and Simons, Charter of the Unitad Natons,1969

　　6，杉原泰雄〈請願權〉，載田上穰治編《體系憲法學辭典》，青林書院新社1968年

　　7，永井憲一〈請願權的現代意義〉，載《經濟學季刊》第10卷2號（1961年3月）；〈請願權的再評價〉，載《綜合法學》第44號（1962年3月）

　　8，佐佐木總一《日本國憲法論》，有斐閣，1953年

　　9，渡邊久丸《請願權》，新日本出版社1995年版，第120頁

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