論依法執政的思維方式和工作方式

　　　　 黨的十六大不僅將建設社會主義法治國家作為政治文明的主要內容，還進一步提出為建設法治國家，執政黨要不斷提高依法執政的能力問題。這是對黨的執政方式提出的新要求。

　　對於生活在一個長期缺乏法治文明的國度，又一直習慣於行政命令式領導方式的政黨，其執政方式向依法執政轉變，必然要求其思維方式和行為方式的轉變。

　　傳統的思維方式是政治鬥爭式思維方式，是在戰爭年代形成，但卻不合時宜的在和平年代光大起來的思維方式。它強調“以階級鬥爭為綱”，強調政治鬥爭的至上性，強調法律對政治的依附性。人類歷史已經表明，沒有法律的政治是危險的政治，是缺乏理性的政治。法治之所以是社會文明進步的標誌，是政治文明的主要內容，就是因為法治將政治行為規範化、公開化、程序化和民主化。它將專制時代政治鬥爭的權術與陰謀轉化為和平的、程序化的博奕與妥協。走向法治時代的領導者，“依法執政”就要逐步形成法律思維方式：

　　第一，合作思維。“依法執政”的“法”是以國家意志的方式表現來的各階級、階層利益的綜合，它們是各階級、階層基於利益而進行博弈、妥協、合作的產物。因此，依法執政要改變行政命令或政治鬥爭式的思維方式，建立合作和妥協的思維方式。因為政治鬥爭式思維方式主要強調階級之間的鬥爭，而法律式思維方式則主要強調的是階級之間的合作。一切政治鬥爭都是為了奪取政權和鞏固政權，而法律則是試圖在各個階級或階層之間尋求妥協，維持一個和平的休戰狀態。近代以來每當一個新的國家建立時，往往都要制定、頒布憲法和法律，不僅把戰勝者的意志通過一定程序轉變為國家意志，同時還會對戰敗者作出一定的讓步，把戰敗者的部分意志要求也吸納到國家意志中，使白熱化的階級鬥爭演變為暫時的階級合作。在和平年代，通過修改憲法和法律，將更多的階級和階層的利益整合起來，實現各階層人民的團結與合作更是國家穩定與繁榮的保障。黨的十六大進一步擴大了黨的階級基礎和社會基礎，作為執政黨的中國共產黨就更要善於倡導合作精神，協調利益關係，實現統攬全局的領導核心作用。因此，“依法執政”就要學會合作式思維，通過讓步團結更多階層，通過協商整合公眾意志，並將之上升為國家意志DD法律。

　　第二，權利思維。法律的核心問題是權利，一切法律活動都是圍繞權利的實現而展開。所謂權利思維就是執政者要增強人權意識，清除封建義務本位的思想，保障和發展人權，保護憲法和法律規定的公民權利。而政治思維方式的核心是權力問題，一切政治活動都是圍繞權力的運行而展開。雖然權力運用得當可以為權利的實現創造有利條件，但由於權力本身具有自腐性，因而常常造成對權利的威脅與侵害。所以，現代憲法、行政法、訴訟法等公法的設立，旨在捍衛權利，抵抗權力的不當侵擾。因此，權利思維方式不僅要增強人權保障意識，而且還必須摒棄權力無限和權大於法的觀念，牢固樹立權力有限觀和權力受制約的意識，明確自己手中的權力是有限職權，是人民通過憲法和法律所賦予的，要“保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”（十六大報告語），同時權力必須在憲法和法律規定的範圍內行使，任何法外之權，濫用職權，或者職權不作為都違背權力授予者的本意，都是違法行為，甚至是犯罪行為。

　　第三，穩定思維。政治的思維方式是多變和靈活。有些封建統治者為了達到統治的目的，甚至可以不擇手段，玩弄權術，背信棄義。法律的思維方式則是趨於保守和穩定，反對朝令夕改和沒有連續性。政令的頻繁變動和溯及既往會導致執政者的信譽下降和人們對行為結果的未卜心理，尤其是影響私人權利的政策的突然變化，必然成為有權勢而膽大妄為者的專利，也必然成為社會上勤奮而信息不靈通的那一部分人的圈套。法律反對那種脫離法律的所謂靈活性，它追求一般性或普遍性。法律的這一特點要求執政者要具有穩定的思維方式，將具有前瞻性的改革決策與立法結合起來，保持改革的系統性和連續性。同時，要求執法行為要公正，同樣的情況應同樣地對待，不同的情況不同對等，法律面前人人平等。

　　行為方式是受思維方式支配的行為模式。依法執政的領導方式要求執政者的行為方式必須符合法律規範，體現法治的原則。筆者認為，依法執政的行為方式起碼具有以下幾個特徵：

　　第一，間接式。即執政黨不是代替人民執政，而領導和支持人民當家作主；黨的組織不是代替國家政權，而是通過國家政權實現黨的領導。與此相對立的則是直接式領導方式，即以黨治國，以黨代政，以黨代法，政黨利益高於民眾利益，政黨意志高於國家法律，政黨權力高於一切，政黨機構包辦一切。鄧小平同志曾就此情況尖銳指出：我們共產黨絕不能像國民黨那樣搞“以黨治國”，因為那是“麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法”。（鄧小平文選 第一卷第10頁。北京：人民出版社，1993）。江澤民同志在1989年9月26 日中外記者招待會上也鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針”。間接式的領導方式，要求黨在總攬全局、協調各方的基礎上，支持人大依法履行國家權力機關的職能；支持政府依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能；支持各人民團體依照法律和各自的章程開展工作。公民、法人、機關、組織都依法行使權利（職權），履行義務（職責），使體現黨和人民意志的憲法和法律從應然狀態轉化為實然狀態，就是在更高層次上實現了黨的領導。

　　第二，宏觀式。黨對社會主義建設事業的領導是全面性的，但全面性不等於事無巨細，事必躬親。依法執政不等於依法行政。後者是指政府（主要是行政機關）根據憲法和法律規定的權限和職責和程序所進行的，區別於立法和司法的，國家和社會事務管理活動，其特點是微觀性和具體性；而前者是宏觀式的領導。正如十六大報告所說：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用”。“黨委在同級各種組織中發揮領導核心作，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致開展工作。”這種宏觀式領導方式主要表現為，把黨的主張，黨的基本理論、路線和方針政策經過法定程序上升為國家意志，變為國家法律，並帶頭自覺遵守這些法律，領導廣大人民群眾依法辦事，保證國家各項工作都依法進行。

　　第三，程序式。程序是制度化了的方式和過程。法律程序是法律關係主體在實施法律行為時，必須遵循的方式和過程的總稱，是實現實體權利和義務的合法方式和必要條件。馬克思早就說過：程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內部生命表現”（《馬恩選集》第１卷第１７８頁）。法律程序的價值就在於其以公開的形式給人以公正感，它即能約束權力行使者的恣意妄為，也為所有利益相關者提供參與的機會。程序將利益衝突的解決以文明的方式表現出來，排除了領導行為的恣意、魯莽和專斷。政治文明的主要內容之一就是政治領導行為的法律化和程序化。因此，依法執政在領導者的行為方式上就表現為依程序執政，不僅黨的主張要經過法定程序才能上升為國家法律，黨組織推薦的人選也必須經過法律程序才能成為國家政權機關的領導人；不僅領導和決策要經過法定的信息收集和反饋程序（包括公示制度和聽證制度等），而且對權力的監督和制約也要依靠嚴密的制度和程序。遵循程序是法治的表現，黨的領導行為的程序化，將增強民眾對法律的信仰，提高黨的作為執政者的威信。

　　作者：中國共產黨河北省委黨校政法部

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