工業產品生產許可證管理條例宣貫講義

　　深刻領會立法精神依法促進質量安全——《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》解讀《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》經國務院第97次常務會議審議通過，並以國務院第440號令發布，於今年9月1日正式實施。這是我國經濟生活中的一件大事，是我國工業產品生產許可證管理工作的一個里程碑。它必將對全面提升我國產品質量的整體水平，適應新世紀我國經濟建設和社會發展的需要產生重大而深遠的影響。當前，抓好《條例》的學習和宣傳貫徹工作是擺在我們面前的一項緊迫的任務。為保證做好《條例》的學習、宣傳和貫徹實施工作，市局組織召開了這次宣貫會，下面，我結合全省《工業產品生產許可證管理條例》宣貫會的精神，與大家一起學習新條例的有關知識。一、《條例》的立法背景和修訂過程（一）工業產品生產許可證制度的誕生工業產品生產許可證制度起源於20世紀80年代。當時，我國剛剛開始由單一的社會主義計劃經濟體制，向社會主義市場經濟體制逐步轉變。隨着經濟體制改革的步伐不斷深入，出現了一些不具備基本生產條件的企業，一哄而起、盲目上馬，一些中小型企業設備陳舊、管理混亂、粗製濫造，致使不少質量低劣的產品流向市場，衝擊了合法生產企業的正常生產經營，許多惡性質量事故不斷發生。其中，以低壓電器等產品與人民群眾生活聯繫最密切，質量問題最為嚴重。根據1979年的一項調查，被調查的640家低壓電器生產企業，產品合格率僅有10%。針對這種情況，國務院批轉了原第一機械工業部《關於整頓低壓電器產品質量，試行頒發工業產品生產許可證的報告》（國機二發〔1980〕16號），開始對低壓電器、民用電度表等產品試行生產許可證制度管理。1984年4月7日，國務院以國發〔1984〕54號文發布了《工業產品生產許可證試行條例》，正式開始在全國對重要的工業產品實施生產許可證制度。到1985年底，為了及時總結交流全國工業產品生產許可證工作的經驗，在北京召了第一次全國工業產品生產許可證工作會議，時任國家經委副主任的朱鎔基同志在大會報告中指出：“實行生產許可證制度是加強質量管理、保證產品質量的一個重要措施，也是國家對產品質量實行監督的重要形式。”“對發放生產許可證的工作，我是下決心要抓好的，但是我很擔心搞成形式主義，希望同志們一開始就注意防止形式主義，使這項工作能夠健康地向前發展。”這次會議為生產許可證工作的順利開展奠定了基礎。（二）食品生產許可證制度的實施1984年至2002年，食品已被列入工業產品生產許可證管理目錄，並對食品添加劑和嬰幼兒配方乳粉等食品納入了工業產品生產許可證管理範圍，實施了工業產品生產許可證管理。1998年1月，山西朔州發生了特大假酒事件，只有短短几天時間，27人死於非命，200餘人被送進了醫院，這片陰影在很多人心目中久久不能抹去。在此之後，國家經貿委、國務院法制局、國家技術監督局等8部門聯合下發了《關於嚴厲打擊制售假冒偽劣酒類產品違法行為的通知》，規定對白酒實施工業產品生產許可證管理。這樣2002年以前就有白酒、食品添加劑、嬰幼兒配方乳粉三類食品納入工業產品生產許可證管理。從2002年下半年到2004年，國家質檢總局分三批對米、面、食用油等28類食品全面實施了工業產品生產許可證管理，對獲得食品生產許可證的產品加貼QS標誌。隨着食品生產許可制度的全面實施，豐富了生產許可作為產品質量安全市場准入體系的內容，並且今後將成為重要的許可內容，進一步確立了生產許可制度的重要地位，取得了明顯成效，得到了國家領導人的肯定。溫家寶總理在國務院第59次常務會上明確要求，要嚴格實施食品質量安全市場准入制度；吳儀副總理在國家質檢總局的專題彙報上批示：“很好，抓產品質量一定要從源頭抓起。要抓好產品市場准入關。”通過這一食品質量安全市場准入制度的實施，QS標誌已經得到廣大人民群眾的認可，方便了廣大人民群眾識別產品的質量信息，為選購食品提供了一種方便快捷的途徑，目前已經形成了在大中城市的商場、超市無QS標誌的產品不上貨架，消費者無QS標誌的產品不購買的良好氛圍。實踐證明，實施食品生產許可等市場准入制度是從生產源頭確保食品質量安全的有效制度和治本措施，充分發揮了國家行政許可對保證質量、促進經濟發展的重要作用。（三）《工業產品生產許可證試行條例》的修訂和《工業產品生產許可證管理條例》的產生《工業產品生產許可證試行條例》發布實施21年來，在國務院產品質量監督管理部門和有關工業管理部門的共同努力下，對促進企業加強質量管理，提高產品質量，發揮了非常重要的作用，同時也有力的促進了產業結構的調整，凈化了市場環境。但是，20世紀90年代末，隨着一些客觀情況和各方面條件的變化，《試行條例》中的部分條款，在管理方式、監督機制和處罰等方面，遠遠不能滿足當前客觀形勢的需要，一是隨着我國經濟體制改革的深入，社會主義市場經濟體制已初步建立，市場在資源配置中的基礎作用不斷完善，特別是我國加入世貿組織后，我們的許多管理機制要同國際慣例相一致。比如，《實行條例》第二條規定：“沒有取得生產許可證的企業不得生產該產品，各級經濟管理部門不得安排計劃，不得供應原材料、動力和提供生產資金。”在市場經濟條件下，這些限制顯然不能發揮作用。二是國務院對政府機構進行了大幅度的改革，在1998年批准國家質量技術監督局“三定”方案中明確規定：由國家質量技術監督局行使“管理工業產品生產許可證工作”職能，確立了工業產品生產許可證工作統一管理的工作機制。而《實行條例》頒布時，工業產品生產許可證工作由國家經委統一組織領導，產品歸口部門負責審查發證。三是社會主義法制體系不斷健全，2003年《中華人民共和國行政許可法》頒布實施后，對行政許可工作提出了新的要求，對國家機關行政許可的設定、實施進行了界定和規範。四是有關部門在長期的生產許可證實踐工作中發現了許多新問題，並對此摸索出一些解決辦法，積累了大量經驗，生產許可證管理工作本身也在不斷豐富和發展。鑒於上述情況的變化，對《試行條例》進行修改就顯得極為迫切，勢在必行。1990年，原國家技術監督局首次將《試行條例》修改稿正式報送原國務院法制局。由於當時歷史條件下，計劃經濟正處在向市場經濟轉軌過程中，各方面對生產許可證制度有不同的認識，使條例的修改工作經歷了十多年艱辛的歷程。2001年，國家質檢總局組建以來，對生產許可證管理工作極為重視。2002年，向國務院上報了《試行條例》的修訂工作的計劃。國務院對此項工作給予高度關注，將《條例》修改列入2003年、2004年國務院立法工作計劃中。與此同時，質檢總局組織有關部門和省市一些多年來從事生產許可證工作、有豐富實踐經驗的同志啟動了修訂《工業產品生產許可證試行條例》的前期工作，經過多次討論、修改，2003年5月形成了《徵求意見稿》。當時我省生產許可證辦公室也派人參加了修改、討論工作。在徵求系統內31個省級質量技術監督部門和國務院32個有關部門、23位行業專家和法律專家，30個企業意見的基礎上，經過10多次調整后，由總局局務會討論通過，形成了送審稿，於2003年10月20日上報國務院法制辦審議。收到送審稿后，國務院法制辦多次組織書面向全國人大常委會法工委和國務院有關部門、地方人民政府、檢驗機構及有關企業廣泛徵求意見，並赴山東、湖北等地進行立法調研。特別是按照《行政許可法》的要求，召開了行政許可法實施以來的第一個立法聽政會，全面、深入、系統地徵求了企業、消費者和社會各界的意見，為條例重新修訂打下了堅實的基礎。經認真研究各方面的意見並與有關部門反覆協商一致，《條例》終於在國務院第97次常務會議上審議通過，以國務院第440號令發布，於2005年7月9日公布，9月1日起開始實施。這次《條例》的修訂，開創了兩個“第一”，一是國務院第一次就法規的修改召開立法聽證會，二是在《行政許可法》頒布實施后第一部以行政許可為主體內容的行政法規。《條例》的出台可以說是生產許可證工作21年風雨歷程的經驗總結，凝聚着全系統上上下下的心血和智慧的結晶，是我們必須十分珍惜的寶貴財富和必須牢牢堅持的基本原則。二、《條例》的主要內容和立法宗旨新《條例》共7章70條。第一章總則主要規定了《條例》制訂的目的和依據、工業產品生產許可證管理的產品範圍、管理體制及工作原則等基本內容。第二章和第三章規範了生產許可證的取證條件和程序，主要規定了企業取證的必備條件、取證申請、取證企業的現場條件審查、產品檢驗、審核發證以及檢驗機構和審查人員的條件和職責等重要內容。第四章是證書和標誌的管理，主要規定了證書內容、證書變更註銷、標誌的使用、標誌的查驗以及證書、標誌使用過程中的禁止性規定等內容。第五章監督檢查，主要規定了監督檢查的主要內容、監督檢查的機構以及監督檢查的具體權限等。第六章法律責任，主要規定了對無證生產、銷售無證產品、有證生產不合格產品、偽造和冒用證書、塗改、轉讓證書、騙證以及工作機構和工作人員濫用職權等違法行為的處罰措施。第七章附則，主要規定了收費、實施日期等。新《條例》的頒布實施是促進產品質量安全的強大動力，充分體現了生產許可證制度對於保護重要工業產品的質量安全，促進社會主義市場經濟健康發展的重要作用。《條例》第一章第一條指出：“為保證直接關係公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品的質量安全，貫徹國家產業政策，促進社會主義市場經濟健康、協調發展，制定本條例。”明確規定了《條例》的立法宗旨和目的，體現了嚴格依法行政的精神實質，主要表現在以下三個方面：（一）保證重要產品質量安全，充分體現“以人為本”的執政理念目前，由於我國現階段生產力總體水平還比較低，相當數量的企業技術設備不夠先進，生產工藝落後陳舊，缺乏必備工藝裝備和質量檢驗手段，企業領導和職工質量意識淡漠，管理基礎薄弱，致使企業產品事物質量水平不高，而劣質產品的直接受害者是消費者，是廣大人民群眾。《條例》的第二條規定了生產許可的產品範圍，不難發現，《條例》首先把直接關係人體健康的加工食品列入許可範圍，同時還包括可能危及人身、財產安全的電熱毯、壓力鍋等以及影響公共安全的危險化學品、保障勞動安全的產品等。這些產品的質量問題，直接危害廣大人民群眾的健康權、財產權、生命權等基本權利，政府通過實施工業產品生產許可證制度，加強對生產這些重要工業產品的企業的監管，督促企業提高生產工藝裝備水平，完善產品質量檢驗手段，建立質量管理體系，切實提高產品事物質量水平，從而從源頭遏制假冒偽劣產品的生產，實現維護廣大人民群眾基本權利，保障生命健康安全的目標，充分體現了依法行政，以人為本的思想。（二）貫徹國家產業政策，是構建社會主義和諧社會的必然要求國家產業政策是在一定時期內，為了促進社會經濟協調發展，實現社會資源的合理配置，政府將特定的產業、產品及工藝裝備等，分為鼓勵、允許、限制、禁止等四種類型，並要求相關部門貫徹落實的政策措施。改革開放以來，我國經濟呈現出前所未有的快速發展態勢，經濟總量躍居世界前列。但是在現階段，經濟結構不合理的矛盾比較突出，表現在低水平重複建設和盲目投資依然存在，污染環境、浪費能源的現象十分突出。國家產業政策的貫徹實施，有利於發揮國家利用行政手段對社會主義市場經濟發展的引導和調整作用，促進了社會主義市場經濟更加協調發展。生產許可證工作依靠行政許可的強制手段，設定科學合理的生產技術要求、大力推廣節能、降耗、節水、環保的先進技術設備和產品，淘汰落後生產能力和工藝，努力提高行業的整體生產力水平，應當也一定能夠落實科學發展觀的要求，促進經濟社會的可持續發展，大力推進構建和諧社會的步伐。比如，《條例》第七條企業取得生產許可證的基本條件中規定“符合國家產業政策的規定，不存在國家明令禁止投資建設的落後工藝，高耗能、污染環境、浪費資源的情況”。這就要求企業申請取證時，必須符合國家產業政策的要求：一是不存在國家明令淘汰的落後工藝、高耗能、污染環境、浪費資源情況；如：生產水泥的窯徑小於2.2米（年產4.4萬噸以下）水泥機械化立窯生產線。生產帶肋鋼筋的橫列小性軋機。二是不存在禁止投資建設的落後工藝、高耗能、污染環境、浪費資源的情況；如：生產燃氣熱水器的新建直排式燃氣熱水器生產線。根據《條例》規定，工業產品生產許可證主管部門不再批准不符合產業政策的生產企業的取證申請，該類型企業不得再從事相應產品的生產或者利用其工藝進行生產經營活動。（三）促進社會主義市場經濟健康協調發展，始終緊密圍繞國民經濟建設的中心任務工業產品生產許可證制度是政府在產品質量安全方面實施宏觀調控的重要手段，我國正處在建設社會主義市場經濟的初級階段，政府的行政調控不能削弱，在相當長的時間內還要發揮非常重要的作用。生產許可證工作要始終以服務經濟建設和社會發展為出發點，在任何時候和任何情況下，都要始終把生產許可證工作融入黨和國家工作的大局。這一點，在《條例》發證產品目錄的動態管理有關規定中，有很好的體現。目前，將工業產品生產許可證管理的範圍限定在加工食品等六方面的86類產品，是根據我國當前的質量安全實際和市場情況做出的選擇，並不是絕對的，一成不變的。《條例》第三條規定了對目錄進行評價和調整的程序，根據國民經濟發展的需要，可以及時對目錄進行調整，將不需要繼續實施工業產品生產許可證制度的產品調整出目錄，將需要實施工業產品生產許可證制度的產品納入到發證目錄中來，使工業產品生產許可證制度保持與時俱進的特性，始終圍繞社會經濟建設的中心任務。以上三點，概括了《條例》的立法宗旨，也是生產許可證工作不斷努力的方向。通過分析可見，貫徹實施《條例》，是實踐“三個代表”重要思想，反映生產力發展要求、促進中國先進文化發展、體現和維護最廣大人民的根本利益的具體體現；是完善社會主義市場經濟體制，推進經濟社會協調發展，構建和諧社會，促進改革開放事業大局的必然要求。三、《條例》採取的新體制、新要求與《試行條例》16條相比，新《條例》絕大部分是新內容、新體制、新制度、新機制，充分體現了《行政許可法》的要求，形成了一套更加完整、更加規範的生產許可證工作體制，是指導我們今後工作的基本方針和原則。（一）確立了以保證重要工業產品質量安全為生產許可證制度的核心。與《試行條例》比較，新《條例》第一條明確確立了實行生產許可證制度的產品主要包括涉及食品安全、人身財產安全、金融安全和信息安全、勞動安全、生產安全、公共安全等六大類產品，第一次以《條例》形式確立了以質量安全為重點的行政許可制度，從而為今後的產品質量監督管理指明了方向。（二）明確了生產許可證的管理主體以及“四個統一”的管理機制。新《條例》第七條對工業產品生產許可證管理體製做出了規定。規定了我國工業產品生產許可證管理體制是有國務院工業產品生產許可證主管部門負責全國工業產品生產許可證統一管理工作，縣級以上地方工業產品生產許可證主管部門負責本行政區域內的工業產品生產許可證管理工作。本條例中所稱的工業產品生產許可證主管部門，就是指國家質量監督檢驗檢疫總局和地方各級質量技術監督局。《條例》同時提出了國家對實行工業產品生產許可證制度的產品，實行“四個統一”，即統一產品目錄，統一審查要求，統一證書標誌，統一監督管理。對工業產品生許可證統一管理的工作方案，是1998年國務院機構改革，明確了國家質量技術監督局“管理工業產品生產許可證工作”的職能后，由國家質量技術監督局通過一系列文件，逐步確立起來的，在生產許可證工作中一直作為一項重要的原則，以往一般表述為“五個統一”，即統一受理生產許可證申請、統一申請書格式、統一組織企業審查、統一證書編號、統一發放生產許可證。這次新《條例》概括為“四個統一”，是對原“五個統一”的精練和補充，進一步完善和明確了生產許可證工作的運行機制。（三）嚴格規範了生產許可證工作的程序制度。《條例》第七條規定了工業產品生產許可證管理，應當遵循科學公正、公開透明、程序合法、便民高效四條工作原則。新《條例》中規定的生產許可證工作的主要程序制度，都充分體現了行政審批制度要簡化程序、減少環節、提高效率、強化服務、便民高效的指導思想，突出體現了公開、公正、公平的立法思想。如對企業實地核查和產品檢驗為主要內容的發證審查制度，對生產許可證的受理、現場審查、送樣檢驗、審核發證等各個工作環節都明確了具體時限要求。再如，新《條例》規定了生產許可證管理工作中的公告和聽證制度，以及公眾對辦理生產許可證的有關材料有查閱權。（四）強化了證后監管措施，加大了違法處罰力度。為防止出現“有證有人管，無證無人管”，以及重許可、輕監管的情況，新《條例》強化了生產許可證發證后的監管工作。一是加強了證書和標誌的管理。新《條例》第四章規定了工業產品生產許可證證書和標誌的管理，主要規定了證書內容、證書編號、質量安全標誌、標誌的使用、證書的管理等。其中在證書的內容上增加了公司住址和生產地址，這是非常重要的項目。關於標誌，這一次條例明確規定，實施生產許可證條例的產品標誌由國家質檢總局統一規定。總局將會在隨後發文，規範和統一生產許可證標誌，對食品和工業品都使用QS標誌。通過加強生產許可證證書和標誌的管理，引導企業正確地使用工業產品生產許可證證書和生產許可證標註標識，可起到明示產品質量信息的作用，更好地保護企業、用戶、消費者的合法利益。二是建立了對獲證企業和產品的監督檢查制度。新《條例》第三十九條規定，國家質檢總局和地方各級質監部門對企業實施定期或者不定期的監督檢查。需要對產品進行檢驗的，應當依照《中華人民共和國產品質量法》的有關規定進行。同時，《條例》還提出了企業定期報告制度，企業應當保證產品質量穩定合格，並定期向省級工業產品生產許可證主管部門提交報告。三是加大了對無證生產等違法行為的懲罰力度。《試行條例》中沒有無證查處的內容。新《條例》加大了查處無證生產的工作力度，對無證生產的概念、無證查處的組織領導以及對無證生產和銷售無證產品行為的處罰等，做出了明確規定。同時，新《條例》還加大了對違法行為的懲罰力度，這在《條例》第六章法律責任的有關內容中有明確的體現。比如，對被吊銷生產許可證的企業，規定了三年內不得再次申請同一目錄產品的生產許可；對無證生產處罰額度由原來參照《工業產品質量責任條例》執行的貨值的15％－20％，調整為貨值的3倍以下等。（五）強化了行政許可責任制和責任追究制。對行政機關來說，權利和責任是統一的，享有多大的權利，就應當承擔多大的責任。新《條例》在賦予行政主管部門許可權、調查權、查閱資料取證權、查封扣押的同時，也對違法設定行政許可條件，該受理的申請不受理，該通過的審查不予通過，故意刁難企業，對獲證產品不按照要求進行監督或者監督不力，都規定了嚴格的法律責任和行政責任。既強化了許可監管責任，促使行政許可部門提高責任意識，盡心盡職履行職責，也有利於行政機關不斷提高依法行政的能力和水平。四、認真貫徹《條例》，努力提高依法行政水平（質監系統）貫徹實施好新《條例》，是實踐“三個代表”重要思想、堅持執政為民的具體體現，是完善社會主義市場經濟的必然要求，是依法行政的重大內容。因此，我們要充分認識貫徹實施生產許可證條例的重要性和必要性，切實增強自覺性和主動性，真正把貫徹實施這項法規，作為法制建設的一項重要任務，作為推動質監工作的強大動力，切實抓緊、抓實、抓好。一是要深入學習新《條例》。今天我們集中學習新《條例》，由於時間比較短，不可能面面俱到，各單位還要組織好本單位職工的培訓工作，組織大家認真自學，通過明確學習培訓的對象、明確學習培訓計劃、明確學習培訓方法，做到對新《條例》全面理解、準確把握、掌握實質、吃透精神，這是實施、貫徹、落實條例的根本前提。二是要廣泛宣傳新《條例》。要開展形式多樣、富有成效的宣傳活動，特別是結合9月質量月宣傳活動，在宣傳的廣度和深度上下功夫。要讓宣傳工作進入廠門，深入社會，面向企業、消費者和市場，廣泛介紹生產許可證知識，宣傳生產許可證制度，以宣傳新《條例》為契機，在全社會營造生產許可證管理工作“企業支持、百姓歡迎、社會關注”的良好氛圍。三是要認真貫徹新《條例》。各單位要對照新《條例》的內容，認真查找不足，制定貫徹新《條例》的具體工作方案，做到有目的、有方案、有計劃、有檢查。依法嚴格履行《條例》賦予我們的各項職責，堅決杜絕一切違反法律、法規規定的行為。同時，積極結合工作實際，在創新上下功夫，研究推進生產許可證工作有效實施的新方法、新措施，不斷加強才產品質量監管的力度，借貫徹實施新《條例》的東風，帶動和促進各項工作都有新發展。《條例》的頒布實施標誌着工業產品生產許可證工作走上了制度化、規範話的軌道，我們一定要提高認識，強化措施，積極工作，全面貫徹落實《條例》，準確把握《條例》的要求，推進建立統一管理、分類監管、重心下移、層級負責的產品質量監管機制，為開創我市質量監督管理工作的新局面做出努力！四、認真貫徹《條例》，確保產品質量（企業）隨着《工業產品生產許可證管理條例》的頒布實施，以行政法規的形式正式確立了工業產品生產許可證制度，這不僅是保障人民群眾健康安全、關乎國家經濟穩健發展的一項重要制度，更與行政相對人，與廣大企業的切身利益直接相關。廣大企業，特別是涉及生產許可證管理的企業，要充分認識學習貫徹生產許可證條例的重要性和必要性，切實增強自覺性和主動性，真正把貫徹實施這項法規，作為企業提高管理水平的重要保障，作為推動企業健康快速發展的強大動力，切實抓緊、抓實、抓好。一是要深入學習新《條例》，加強企業法制建設。知法、懂法是法制社會對企業經營者的必然要求，今天我們集中學習新《條例》，由於時間比較短，不可能面面俱到，大家還要認真自學，關鍵是要理解《條例》的宗旨，弄清生產許可證管理的體制和辦理程序，掌握企業享有的權利和應盡的義務。通過學習，嚴格做到有法必依，在日常的經營和管理活動中嚴格按照《條例》的要求辦事。二是認真貫徹新《條例》，提高企業經營和管理水平。企業要根據《條例》的有關規定，結合自身的實際情況，制定和完善有關企業內部管理和對外經營的各項規章制度，把企業各項活動納入法制化的軌道，完善質量保證體系，強化基礎工作，實現企業規範化、制度化管理的目標，保障並不斷提高產品質量。三是搶抓新《條例》帶來的發展機遇，努力使企業發展壯大。新《條例》的頒布實施，是對現行工業產品生產許可證制度的重大改革和創新，更加充分體現了便民高效的原則，加大了對產品質量安全的監管力度，這必將更好地保障合法企業的正當利益。廣大企業要牢牢掌握這一發展時機，緊緊圍繞企業中心工作，提高效益，不斷開拓市場，為我市經濟結構調整和社會經濟快速健康發展做出更大地貢獻。