現階段必須加強黨內執法監督

　　　　 當前，無論在理論界還是司法實踐中，對於黨委及其工作部門對司法機關的監督即黨內執法監督，存在疑惑的人不少。有人甚至在報刊上發表了有爭議的言論。我藉此機會也談點自己的看法。

　　我曾在某法學刊物上讀到一篇題為《實行司法獨立與遏制司法腐敗》的文章，其觀點可以說代表了當前相當一部分人的看法。文中說：“制度的腐敗是最大、最根本的腐敗。目前，法院設置的‘條塊結合，以塊塊領導為主’的體制，為地方黨政部門非法干預司法活動提供了條件。各級地方法院的主要組成人員實際上由各級黨委（組織部門）決定，通過同級人大履行選舉或任免手續。法官和法院都得對同級黨委負責，要違抗地方黨委依法審判，是十分困難的。再則，縣級以上黨委都設有黨內的政法委員會，其主要成員除一名黨委副書記或常委兼任政法委書記外，其他都是公、檢、法、司法機關的首腦。這樣，政法委實際是這些機關的聯體，作為黨內主管法治的政法委員會，其主要職責本應是領導和支持司法機關依法獨立行使審判權，但往往變成了司法機關‘聯合辦公’，多屬相互配合，而實際很少或取消了‘互相制約’，政法委的委員制變成了政法書記首長負責制，他個人說了算。重要的案件都須經他審批，成了判案的習慣程序。這不但不能保證司法獨立，而且使司法依附於本地勢力，當然不可能擺脫地方保護主義的干擾。”

　　我認為這段文字至少有以下錯誤：其一，作者所描述的情況與實際不符。例如，文中說政法委的成員除書記外，“其他都是公、檢、法、司機關的首腦”，就是不合實際的，政法委實行委員制，至少幾個副書記都是委員。又如說，政法委的主要職責是“領導和支持司法機關依法獨立行使審判權”，也不全面，主要職責還應包括在政法機關貫徹黨的路線、方針、政策，組織協調政法機關、黨政各部門及社會各方面力量維護社會穩定，開展黨內執法監督，加強政法隊伍建設等等。再如文中說，政法委書記“他個人說了算，重要的案件都須經他審批”，應當說，這是政法委會內部制度所不允許的，若個別地方真有此事，那完全是違規行為，不屬體制問題。對於上述的不切實際的描述，若不是作者對政法委的機構設置、職能性質、運行機制等不諶了解的話，那就是有意曲解了。其二，觀點明顯錯誤或帶有偏見。如文中說，“要違抗地方黨委依法審判，是十分困難的，”弦外之音，就是地方黨委總是在非法干預審判工作，使法院無法依法審判。這實際上是把黨委領導、監督與依法審判對立起來。文中還把政法委為協調重大疑難案件所主持的黨內“聯合辦公”與公、檢、法、司機關的“互相制約”對立起來；把黨委政法部門說成是“本地勢力”，等等。這段文字從整體上否定了黨委對司法機關的領導和黨內執法監督。它所代表的思想傾向是十分有害的。

　　為什麼產生這種思想傾向？我以為，主要有兩個原因：一個是在一些地方確實存在少數人特別是重權在握的黨政領導幹部，不顧黨紀國法，以言代法，肆意干預審判工作，嚴重影響了公正司法。在這種情況下，一些同志便辨不清主流與支流，也不深入調查研究，錯誤地把司法機關出現的腐敗問題歸咎於黨委及其政法委對司法機關的監督，進而懷疑這種監督的合法性。他們不知道黨內執法監督的前提，就是必須在憲法和法律範圍內活動，黨委政法委自身必須模範地遵守憲法和法律，絕不允許政法委或其中某個人逾越法律以言代法。如果有人要反其道而行之，那便是個人的違法行為，與黨的制度設定無關。這正如西方三權分立制度下也有法官枉法裁判一樣。至於黨內聯合辦公，更是政法機關內部就少數涉及社會大局穩定的案件或司法機關爭議較大的重大疑難案件，為防止在這類案件的審判過程中出現司法腐敗和冤假錯案所採取的一種能增加透明度的案件分析會。它的目的正在於使司法機關公正而高效率地審判而不是違法辦案。另一個原因是一些人超越現實，盲目地追求西方三權分立的體制。從理論上講，西方國家實行立法、行政、司法三權分立為公正審判提供了更為理想的制度模式。但是，我們的一些同志沒有看到：我國的國情不同於西方.這裡最主要的一點就是中國的經濟基礎尚處於"初級階段",作為上層建築的民主與法制也就不可能達到很高的程度.中國的改革是一個漸進試的改革,它必須有一個較長的過程,這是中國情所決定的,司法改革也必須首先考慮這一點.任何想跨越這個現實的想法都是幼稚的書生話.筆者認為,在當前法律監督機制尚未完善、執法司法隊伍素質還比較低的情況下，簡單地談“三權分立”，或者以審判獨立為由把黨的領導監督與審判獨立對立起來，從而排除黨委的監督，是根本行不通的。中國共產黨作為中國的唯一執政黨，"執政"二字決定了黨對包括政法工作在內的各項工作的領導權,黨委政法委的執法監督權是黨的領導權所派生出來的.中國共產黨不僅要堅持黨管幹部、黨管意識形態的原則，還要堅持黨管國家機器（包括司法機關）的原則。既然要管，怎麼不能監督，新聞媒體能監督、群眾能監督，黨委還不能監督？何況這種監督是憲法中有規定的。當然，法律還應細化，監督不能干預執法司法過程。在我國當前條件下，更重要的是要研究如何形成包括黨內執政監督在內的多元司法監督體制而不是削弱這種監督。這裡需要指出的是,我們強調加強黨內執法監督,絲毫]沒有否定司法體制改革的意思.應當說,中國加入WTO后,在經濟全球化的潮流中,按照國際通行做法處理經濟問題逐漸被人們所認識和接受.在這種形勢下,司法改革的目標也應當是在堅持“中國特色”的前提下,最大限度地使中國的司法制度逐步與世界接軌.這也是黨領導政法工作的一項重要內容.它與加強黨內執法監督工作并行不悖.

　　在現階段，加強黨內執法監督的重要意義可以從以下幾個方面來認識：

　　首先，黨內執法監督可以彌補當前司法監督乏力的問題。在我國的司法體制中，雖然設定了監督的制度，但還很不完善，缺乏可操作性；雖然檢查機關也履行着對審判機關監督的重要職能，但在實際操作中遇到阻力較多，有時很難發揮作用。而這時候，黨委政法委則可起到支持和彌補作用。政法委雖然不是司法職能機關，但在執法監督上有自己的優勢。它比較超脫，而且對政法機關具有一定的處罰建議權。所以這種監督具有一定的抗干擾性，並藉助這種抗干擾能力而得以推行。在其他監督難以取得實效的情況下，加強黨對政法工作的領導和執法監督，對消除當前司法腐敗問題無疑具有積極的現實意義。

　　其次，黨內執法監督可以對司法運作過程中造成的失誤進行有效救濟。黨內執法監督，是對已審結但當事人仍有異議，或顯失公平，或另有與法院已認定事實有重大出入案件的監督，是本應屬一般社會監督主體就能履行但尚未得到履行的正常監督，而非凌駕於司法審判機關之上的特權，作用是對司法審判行為發生冤假錯案后，通過黨內執法監督程序對司法活動進行有效救濟。它對法院"依法獨立行使審判權"來說，不但沒有任何衝突和影響，而且對因審判權濫用帶來的社會負面影響有積極的消解作用。

　　由於我國國情的特殊性，相當一部分群眾目前還無力對訴訟成本進行必要的投入。為了捍衛自身利益，這些特殊主體雖然採取上訪的方式，把主持公道的希望寄托在黨委政府的身上。為解決這些特殊群眾面臨的司法困難，在黨委政法委內設置了執法監督室。執法監督室通過對當事人提出異議案件的調卷審查，認為法院裁量與法律規定確有重大出入的，按照審判監督程序規定建議原審法院進行再審或由檢察機關提起抗訴，其監督職能的履行和對枉法裁判的驕正都是嚴格依法進行的，而且任何一個環節都是在司法主體和當事人的直接監督之下進行，任何枉法行為都可能導致新的當事人主體對裁量的不滿和申訴。一般來說，在這種情況下，黨委政法委不願冒違法犯罪的風險去扭曲其應盡的監督職能，更何況要推翻原來的司法裁定在法律程序上比原來作出裁定本身有着更嚴格的審查制度和程序。因此，黨內執法監督，是在不干擾審判獨立的前提下，對司法執法過程中存在的問題及時進行查糾補救，以更好地維護司法公正。

　　其三，黨內執法監督可以超前規避司法腐敗現象。一些信仿案件，雖然尚未啟動審判程序，但就所反映的情況看，確有可能引發司法執法腐敗的因素，提前批轉給法院領導，提醒給予關注是很有必要的。近年來，各級黨委政法按照黨管政法的要求，積極工作，大膽探索，督促和引導政法機關特別是審判機關建立完善了各種內部監督機制和錯案責任查究機制，從制度建設上超前對司法腐敗問題進行設防，有效地規避了許多司法體制上存在的漏洞，為預防和遏制司法腐敗發揮了積極的作用。

　　其四，黨內執法監督可以為依法獨立行審判權提供堅實的組織保障。我國司法體制目前面臨的問題，與政法體制改革是緊密相關的，要從體制上解決當前面臨的矛盾，必須在黨的領導下，自上而下有序推進。法院依法獨立行使審判權的提出和法律化，就是黨在總結了幾十年司法實踐經驗的基礎上進行的自我完善。在法官獨立行使審判權的實踐過程中，各級黨委尤其是黨委政法委對其支持的態度是非常鮮明的，並為此作出了不懈的努力。如，一些地方的黨委政法委為提高法院審判的抗干擾能力，專門出台了支持政法機關特別是審判機關正確司法的政策規範，明確規定除對超出法定期限久拖未決和審決后群眾反映強烈可能影響司法公正的案件進行監督催辦督辦外，不得干擾司法機關正常執法司法活動。並通過制定錯案責任追究制，對執法司法機關領導幹部實行執法司法風險抵押金制度和政治責任追究制度，力求把維護公正司法的工作做到每一個執法司法主體身上，對各種枉法裁判的行為設置了成本較高的高壓線。面對這些高壓政策，即便有人想以權代法、以權壓法，也會有所顧忌。因為任何領導者以其職務的壓力來左右司法活動，無論是對領導者還是司法主體，其所承擔的風險比從中可能得到的好處要大得多。應該說，正是因為有了黨的領導監督，司法機關獨立審判的職權才得了更好的發揮。

　　(此文為肖來青於2003年9月17日在中國共產黨湖南省委黨校政法綜治領導幹部培訓班上的發言摘要)

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