對黨委政法委執法監督工作的思考

　　　　 鍾 偉 苗

　　中國共產黨的執政黨地位決定了黨對各項工作包括政法工作的領導權，黨委政法委的執法監督權是從黨的領導權所派生出來的。黨委政法委開展執法監督工作是為了更好地體現黨的領導和加強黨內監督。針對社會各界要求司法公正的呼聲日益高漲的形勢，中央政法委試圖通過賦予和強化黨委政法委的執法監督權等手段來解決執法不嚴、監督不力和司法腐敗等問題。

　　一九九五年，個別地方的政法委開始了執法監督工作的探索，一九九八年四月，中央政法委出台了《關於加強黨委政法委員會執法監督工作的意見》，二00一年四月四日，中國共產黨浙江省委辦公廳經省委同意正式發布了《浙江省各級黨委政法委員會執法監督工作實施辦法》。此後，執法監督工作成為我省各級黨委政法委的一項基本職能和重要工作內容。但是，黨委政法委的執法監督工作儘管已全面推開，然對其進行理論研究的仍很少，更不要說運用理論來指導執法監督工作實踐了。一方面，黨委政法委執法監督工作在實踐中確實存在一定的偏差；另一方面，也有一些同志對黨委政法委執法監督工作尚心存疑慮，認為這是干預司法獨立，不符合司法改革的方向。可見，對黨委政法委執法監督工作的認識還不夠統一，理論研究還比較缺乏，而缺乏理論指導的實踐往往帶有一些盲目性，因此對黨委政法委執法監督工作進行理論上的研究探討顯得十分必要。

　　一、黨委政法委執法監督工作的必要性

　　有的學者認為，黨委政法委作為政法各部門的領導機關，在多年的實踐中，逐步形成了由政法委牽頭，由公、檢、法機關“聯合辦公”、“協調定案”（主要是對疑難案件）的制度，在這種情況下，司法機關不可能真正完全獨立地行使職權。認為應該在“依法治國”的基本方略確定以後廢除這種做法，因為其違背了訴訟原理，且直接與憲法和訴訟法規定的“人民法院依法獨立行使審判權”和“人民檢察院依法獨立行使檢察權”等相抵觸。有的學者認為，地方黨委及其政法委的干預是導致司法不公，特別是地方保護主義的重要根源之一，並認為這主要是體制上的原因。司法幹部由地方黨委管理，經費由地方政府負擔，司法機關是極難做到只服從法律，而不服從地方黨委的命令的。而且政法委員會主要是由公、檢、法、司的主要負責人組成的聯合體，本應獨立行使的審判和檢察權等在政法委的統一協調下，往往變成司法機關的“聯合辦公”、“協調定案”，並在實踐中多強調“互相配合”，較少重視“互相制約”。在現有體制下，司法權往往屈從於地方權威勢力，司法獨立無法做到，司法公正就很難保證。還有的學者認為，司法活動是一項技術性、理論性、科學性很強的工作，證據的運用，邏輯的推理和對法律的準確理解，並非非職業人士所能做到的，更不是什麼人都可以僅從一方面的申訴狀中就可以判斷是非曲直的。對案件的是非要專業人員依照一套嚴謹的訴訟程序才能作出判斷。如果把本來屬於司法的權力分割到地方黨委包括黨委政法委或其他部門手中，要實現法治是不可能的。地方領導對案件定調子和閱批案件的做法是司法權被分割的典型表現。

　　筆者認為，馬克思主義的一個基本原則就是理論聯繫實際。儘管上述觀點都是有一定道理，而且是極有高度的，但是從當前看，這些觀點都忽略了一個重要的問題，即中國現階段的國情，最主要的一點就是中國的經濟基礎尚處於“初級階段”，作為上層建築的民主和法制也就不可能達到很高的程度。中國改革是漸進式的改革，它必須有一個較長的過程，這是中國的國情所決定的，司法改革也必須首先考慮這一點。《法學月刊》主編郝鐵川博士認為，中國的法治現代化將經歷從人治到綜治，再到法治三個階段，當前正處於從人治到法治的中間過渡階段，即綜治階段。所謂綜治是指當前我們管理國家事務和社會、經濟、文化事務還無法事事處處都唯法是行，而必須運用政治、經濟、文化、教育、行政等多種手段，綜合治理國家。法治在現階段社會生活中無疑具有前所未有的、舉足輕重的地位，但要達到“法律至上”的境界尚待時日。但這並不是我們追求法治的誠意不足，而是法治的基礎一時難以具備，無法全面啟動法治，因此，也就不可能馬上實現完美的法治理想狀態——公平、公正。竊以為，郝博士的看法是符合實際的。單從司法人員這個角度來說，我國司法機關的人員大致分為三部分：一是司法人員，二是行政管理人員，三是後勤服務人員。現有司法人員的來源非常複雜，既有從法律院校畢業的，又有從軍隊轉業的，既有從其他機關調入的，又有從企事業單位改行的，還有從社會上直接招聘的。而且從數量上看，從法律院校畢業的還只佔很少的一部分。在法律院校畢業的司法人員中，本科以上學歷的又只有很少一部分。即使是法律本科以上的司法人員，與把法律本科作為第二學位，再考律師，當了一定年限的律師后才有資格考法官的西方司法人員（如美國）相比，層次也是較低的。西方的司法獨立制度是與確保高素質的司法人員制度等配套的。如果不考慮目前我國司法人員等的現狀，而一味地照搬西方的司法獨立等制度，可想而知，則不亂套才是怪事。在對待中國法治現代化模式選擇上有代表性的學術觀點有三種：一為“本土化方案”，二為“西方法方案”，三是“中庸主義方案”。筆者認為，“中庸主義方案”是比較符合我國當前實際的。而且，我們在研究黨委政法委的執法監督這個問題時，既要看到“政法委體制”有干預司法的嫌疑，同時也要看到其主要還有支持司法機關獨立辦案的實際。揚長避短才是我們的正確選擇。筆者認為，抓政法隊伍建設，不但要靠“教化手段”如“三講”教育、“三個代表”教育、開展“爭創人民滿意”活動等，但主要靠制度改革和制度建設。從國外經驗看，確保司法公正的主要手段是體制和制度。筆者認為，我國司法體制改革的過程也是一個較長的過程，在此過程中必須反對二種傾向：一是借口堅持黨的領導而隨意干預司法。要堅持黨的領導，“主要應該從政治上支持和從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。二是借口司法機關獨立辦案，而一味地排斥包括黨委政法委執法監督等在內的司法制約。如果那樣的話，在現有條件下，司法腐敗必然會更加嚴重。

　　二、黨委政法委執法監督工作的目標和重點

　　中國加入WTO后，人們已經越來越清楚地認識到，經濟全球化是一股擋不住的世界潮流，按國際通行做法處理經濟問題也將逐漸被人們所認識和接受。在這種形勢下，司法改革的目標也應當是在堅持“中國特色”的前提下，最大限度地使中國的司法制度逐步與世界接軌。在日益高漲的司法改革浪潮面前，黨委政法委應當採取怎樣的態度是很值得研究的。有人在評論人大開展個案監督工作時有這樣的擔心：“目前人大在並沒有把現有監督方式激活、用足的情況下，又去創造新的監督方式，這就好比一個管道被堵塞，我們不去疏通它，而是又去鋪設一個，再堵塞，就再鋪設。如果我們採用這樣一種思路處理問題，就等於永無解藥。”“個案監督錯了怎麼辦？誰也不能保證個案監督就無懈可擊。”其實上述擔心並不是多餘的，“四川夾江打假案”就是一個最典型的例子。同樣道理，黨委政法委的執法監督正面臨相同的問題。

　　為了規範司法機關的辦案程序，國家專門頒布了三大訴訟法，司法機關必須嚴格按規定程序操作，否則就是違法。但是，我國政黨活動、政府活動和人大活動很少有程序方面的規範，即使有，也遠沒有象訴訟法那樣執行嚴格。這確實是一個很大的問題。黨委政法委應當是司法改革的領導者、支持者和參與者，而決不能成為司法改革的阻礙力量。黨委政法委開展執法監督工作必須站在這樣的立場上，才有可能不出偏差。馬克思說過，法官只服從法律，不服從命令。這是很有哲理的，也是站得極高的。雖然，我們目前還無法完全做到像馬克思說的那樣，但我們的司法體制改革也好，黨委政法委的執法監督工作也好，都應從這樣的高度去認識和構築。筆者認為，目前，黨委政法委執法監督工作的目標應當是既加強黨內監督，又確保不隨意干預辦案，促進司法公正。而重點應當是督辦和協調重大、複雜、疑難案件及查處司法人員違紀違法案件。

　　作者單位：浙江省諸暨市委政法委

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