地方黨委必須加強執法監督——兼評否定黨委執法監督的言論

　　　　 肖 來 青

　　摘 要： 對當前理論界出現的否定地方黨委開展執法監督的觀點進行批評；認為地方黨委開展執法監督既符合立法精神，又符合中國現階段的國情，對於遏制和消除司法腐敗起着關鍵作用 。提出當前地方黨委開展執法監督的重點和方法。

　　關鍵詞： 執法監督 司法腐敗 公正執法 法制化

　　當前，無論在理論界還是司法實踐中，對於地方黨委及其政法委對執法司法機關的法律監督，存在疑惑的人不少。有人甚至在報刊上發表了有爭議的言論。對此，從理論上進行深入探討，找到正確的答案，很有必要。

　　就筆者目前所讀到的一些文章和在實踐中發現的問題，綜合起來看，對地方黨委開展執法監督持否定態度的觀點，大體有三種：一是“多餘論”。認為在法律監督方面，既有國家權力機關（人大）的監督，又有國家專門監督機關（檢察機關）的監督，還有執法司法機關內部的監督，而且這些機關本身都有黨的組織，因而地方黨委及其政法委沒必要再實行監督。有的文章說，按照西方國家三權分立的模式，也不應有這種監督。二是“無據論”。一些論者沒有直接否定黨委開展執法監督的合理性，而是強調這種監督缺乏法律依據，即強調憲法和法律中都未明確地方黨委對執法司法活動有監督權。在實際工作中，有的執法司法人員對黨委及其政法委的監督抱拒絕的態度。三是“干擾論”。有人從司法獨立的角度，對黨委執法監督提出質疑，認為這種監督實際上是地方黨委對司法機關依法獨立行使審判權的干擾。甚至有人以個別領導者非法干涉司法程序，造成司法不公、執法不公的案例，來論證黨委執法監督與公正司法、公正執法的對立性。有的文章說，政法部門的黨內聯合辦公，就是搞政法委書記“首長負責制”。上述“三論”雖然各有區別，但本質上都是對黨委執法監督的否定。對於這些錯誤的觀點和思想傾向，如不加以澄清，必將對執法司法實踐產生嚴重的負面影響。

　　為什麼會產生這些否定黨委執法監督的觀點和思想傾向？筆者認為，主要有兩個原因：一個是在一些地方確實存在少數人特別是重權在握的黨政領導幹部，不顧黨紀國法，以言代法，以權壓法，肆意干預執法司法工作，嚴重影響了執法司法的公正性（理應嚴肅追究）。在這種情況下，一些同志便辨不清主流與支流，也不深入調查研究，錯誤地把司法機關出現的腐敗問題歸咎於黨委及其政法委對司法機關的監督，進而懷疑這種監督的合法性。他們不知道黨委執法監督的前提，就是“必須在憲法和法律範圍內活動”（《黨章》），黨委及其政法委自身必須模範地遵守憲法和法律，絕不允許逾越法律以言代法的現象存在。如果有人要反其道而行之，那便是個人的違法行為，與黨和國家的制度設定無關。這正如西方三權分立制度下也有法官枉法裁判一樣。至於政法委主持的黨內聯合辦公，更是政法機關內部就少數涉及社會大局穩定的案件或司法機關爭議較大的重大疑難案件，為防止在這類案件的執法過程中出現司法腐敗和冤假錯案而造成嚴重影響，所採取的一種能增加透明度的案件分析會。它的目的正在於使司法機關公正而高效率地辦案而不是違法辦案。對於這一點，許多局外人士知之甚少。而僅憑推理，難免產生錯誤或偏激的觀點。另一個原因是，一些人超越現實，盲目地追求西方三權分立的體制。從理論上講，西方國家實行立法、行政、司法三權分立不失為一種比較理想的體制模式。但是，我們不能不看到：中國的國情不同於西方。這裡最主要的一點就是中國的經濟基礎尚處於“初級階段”,作為上層建築的民主與法制也就不可能達到很高的程度。中國的改革是一個漸進式的改革,它必須有一個較長的過程,這是中國國情所決定的,司法改革也必須首先考慮這一點。任何想逾越這個現實的想法都是幼稚的。在當前法律監督機制尚未完善、執法司法隊伍素質還比較低的情況下，盲目搬用西方“三權分立”那一套，或把黨委執法監督排斥於法律監督主體之外,是十分錯誤的。

　　應當說，地方黨委要不要實行執法監督，不是由誰說了算的問題，而是由中國共產黨在國家生活中所居於的地位決定的。中國共產黨是中國的唯一執政黨，“執政”二字決定了黨對包括政法工作在內的各項工作的領導權，黨委及其政法委的執法監督權是從黨的領導權中派生出來的。中國共產黨不僅要堅持黨管幹部、黨管意識形態的原則，還要堅持黨管國家機器（包括司法機關）的原則。既然要管，怎麼不能監督，人大能監督、新聞媒體能監督、群眾能監督，黨委還不能監督？何況這種監督是符合立法精神的。《憲法》第27條規定，“一切國家機關和國家工作人員”，必須“接受人民的監督”，中國共產黨作為“中國人民和中華民族的先鋒隊”，無疑具有對執法司法機關的監督權。而且，黨委執法監督在社會主義法律監督體系中佔有極其重要的地位。“我國法律監督主體的一個突出特點是具有廣泛性，不僅有關國家機關可以進行法律監督，而且包括中國共產黨以及各民主黨派、人民政協在內的社會組織，特別是廣大人民群眾參與法律監督，這充分體現了我國法律監督的社會主義本質及其優越性。”①“在當代中國，由於中國共產黨領導地位，黨的監督尤其重要，起着關鍵的作用。”②中央政法委於1998年4月出台了《關於加強黨委政法委員會執法監督工作的意見》，隨後，各省市區也做出相應的決定；各地通過貫徹實施中央精神，取得了很好的社會效果。這是不爭的事實。當然，新形勢下的執法監督工作還有待進一步探索。監督的制度還應更加完善，尤其要加強對法律監督本身的立法，“將法律監督權限、程序、方式加以制度化，使法律監督活動也有章可循。”③既要有利於監督的實施,又不至於干預執法司法程序。當前，要不要黨委的執法監督,不應當再成為“話題”,要研究的是如何形成包括黨委執法監督在內的多元執法監督體制。這裡需要指出的是,我們強調加強黨委執法監督,絲毫沒有否定司法體制改革的意思。應當說,中國加入WTO后,在經濟全球化的潮流中,按照國際通行做法處理經濟問題逐漸被人們所認識和接受。在這種形勢下,司法改革的目標也應當是在堅持“中國特色”的前提下,最大限度地使中國的司法制度逐步與世界接軌。但我們決不能不顧國情，頭腦發熱，幻想一步到位。

　　在現階段，即社會主義初級階段，黨委執法監督的重要作用是不可否認的。首先，黨委執法監督對當前比較乏力的執法監督手段具有充實的作用。在我國現行司法體制中，雖然設定了法律監督的制度，但還很不完善，缺乏可操作性；雖然檢察機關是國家設置的專門的法律監督機關，其重要作用無可置疑，但在實際操作中遇到阻力較多，有時很難發揮作用。而這時候，黨委及其政法委則能起到支持和彌補作用。政法委雖然不是執法司法職能機關，但它是黨委的工作部門，是黨委領導政法工作的職能部門，在執法監督上有自己的優勢。它比較超脫，而且對政法機關具有一定的處罰建議權。所以，這種監督具有一定的抗干擾性，並藉助這種抗干擾能力而得以推行。在其他監督遇到困難的情況下，加強黨委執法監督，對消除當前司法腐敗問題無疑具有積極的現實意義。其次，黨委執法監督對執法司法中造成的失誤具有補救作用。黨委開展執法監督絕非要也絕不允許干擾執法司法程序，而是要在維護執法司法機關獨立辦案的前提下，對執法司法過程中已經造成的冤假錯案,或顯失公平，或另有與法院已認定事實有重大出入的案件，建議進一步調查取證或再審,以此避免因權力濫用所帶來的社會負面影響。其三，黨委執法監督對司法腐敗具有超前防範的作用。黨委及其政法委按照黨管政法工作的要求，督促和引導政法機關特別是審判機關建立完善各種內部監督機制和錯案責任查究機制，從制度建設上設防，可以有效地解決司法體制上存在的許多漏洞，為預防和遏制司法腐敗發揮積極的作用。黨委執法監督超前防範司法腐敗的作用還體現在具體個案監督中,比如一些久訴不息的信訪案件，雖然尚未啟動審判程序，但就所反映的情況看，確有可能引發司法腐敗的因素，提前批轉給法院領導，提醒給予關注,往往會收到防範於未然的效果。其四，黨委執法監督對執法司法機關獨立辦案起着保障作用。我國司法體制目前面臨的問題，與政治體制改革是緊密相關的，要從體制上解決當前面臨的矛盾，必須在黨的領導下，自上而下有序推進。比如,法院依法獨立行使審判權的提出和法律化，就是黨在總結了幾十年司法實踐經驗的基礎上進行的自我完善。在法官獨立行使審判權的實踐過程中，各級黨委及其政法委對其支持的態度是非常鮮明的，並為此作出了不懈的努力。一些地方的黨委政法委為了確保執法司法機關依法獨立行使職權，還專門出台了有關政策規範，明確規定除對超出法定期限久拖未決和審決后群眾反映強烈可能影響司法公正的案件進行監督外，任何領導者不得干擾司法機關正常執法司法活動。這樣,就使司法機關獨立辦案的職權得到了更好發揮。

　　當然，地方黨委加強執法監督也並非事無巨細，事事監督。就當前情況看，主要應抓住人民群眾反映強烈的幾類問題加以查糾。一要抓住是否公正執法的問題。不僅要堅決查糾各類冤假錯案，更要圍繞貫徹嚴打方針，嚴查狠治為黑惡勢力及各種犯罪活動提供保護、充當後台和保護傘，執法犯法、徇私枉法、放縱犯罪,以及在取保候審、保外就醫、監視居住、減刑、假釋等執法環節中違法違紀問題。二要抓住是否文明執法的問題。當前要重點查處刑訊逼供，濫用警械，超期羈押等嚴重侵犯人權的問題。三要抓住是否廉潔執法的問題。不僅對執法司法人員收受賄賂辦人情案要嚴肅查處，還要認真查糾執法司法機關搞利益驅動，以執法司法為名，行創收之實，影響經濟發展環境的問題，如違規罰款，罰款私分，滯留贓款贓物，等等。四要抓住是否高效執法的問題。對久審不結、久訪不息的案件，要追蹤調查；對涉法上訪問題，要集中調查、集中監督、集中處理，使這類問題得到及時有效地解決；對各執法部門制定的便民措施和禁令，要明查暗訪，發現問題，督促整改，確保制度和禁令的落實。

　　從方法上講，地方黨委開展執法監督要注意抓好協調與考評。所謂“抓協調”，就是要抓好重大案件的協調督辦。由黨委政法委協調的案件主要應是影響社會穩定、 在當地有重大影響、群眾反映強烈而政法各部門認識不一的重大疑難案件。黨委政法委要按照羅干同志在全國政法工作會議上提出的要求，在明確範圍、嚴格程序、健全制度方面改進加強，使協調案件的過程，成為支持執法司法機關公正執法、加強配合和制約的過程，成為幫助執法司法機關排除干擾、抵制地方和部門保護主義、確保依法獨立行使司法權的過程，達到法律效果、社會效果和政治效果的統一。同時，要注意發揮檢察機關的作用和執法司法機關內部監督機構的作用，注意加強與黨委紀檢部門的配合。所謂“抓考評”，就是要全面推行執法質量考核評議制度。考核評議的範圍主要是群眾反映強烈、久訴久訪不息和重點督辦的案件。黨委政法委要加強對這一工作的指導協調，推動其平衡發展。只有這樣，黨委執法監督才會更有成效,更能體現執法為民的本質要求。

　　註釋：

　　①《法學基礎理論》，盧雲主編，中國政法大學出版社，1999年版，第398頁。

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