服務行政──治安行政管理的一種現實轉變(一)

　　自中國加入WTO以來，一場看不見的革命就已經消然展開，在這裡沒有轟轟烈烈、大張旗鼓的躍進運動，也沒有雷厲風行、一絲不苟的物質演繹，只有在人們內心觀念領域的意識流動，反映在精神情結方面的一種不滿和喧囂。面對幾千年來世界最長的封建體制的余弊，我們在痛定思痛之處，總不免要以一種叛逆的衝動來探索以資獲取新鮮與活力的空間，在貧脊的意識資源的末端，挑戰自我創新的極根，並據之借鑒的力量以求在內部整合的領域內施展全新的演變。治安行政管理對於我們來說既不佰生也無神秘，因為如果哪一天你很不幸地撞了紅燈，或在哪一處十分不小心地吞食了禁藥，你就有機會親歷被管理的經驗。在治安行政管理的疆域里，既沒有人願意插足，也不會有人捨得真情投入。因為在特定時空的界限內，不主動、不積極同樣可以收到相同的效果，與其付出代價地所得不如坐享其成，平擔風險與收益。這不禁讓人想起中國現行稅收制度的極端範例，繳稅是一種義務，義務之外我們就再也看不到更加合理而又易為人所接受的內驅力了，義務是那麼的貼切，而權利卻是那麼的遙遠。如此這般是否確如治安行政管理的真實寫照呢？我們不敢妄言，但即使作為一家之言這也足以摧毀治安管理的親合力，使其淪為高高在上的厲治手段，並消彌治安管理的夯實基礎。要通測全觀，我們不妨首先考查一下治安管理的內涵再行評論。按照《法學詞典》（上海辭書出版社，1989年，P648）的解釋， “治安管理即國家為維護公共安全和社會秩序而組織的行政管理工作。我國治安管理工作由公安機關負責執行，目的是保衛社會主義現代化建設，保障公民的人身自由和民主權利。範圍包括維護公共秩序、社會管理秩序，保障公共安全，保護公民人身權利和其他權利不受侵犯，保護公私財物不受侵犯；消防管理、交通管理和戶口管理。”可以看出治安管理的目的是很全面的，不僅涵概了現代化建設，也涉及了公民權利和社會秩序與安全的內容。那麼為什麼我們的思想會如此“創造性地”闡釋了治安管理的陰暗呢？筆者認為原因自不在於治安管理相對人，關鍵還在於實施主體的意識、程序以及處置措施方面的“冰冷”，從而促成了廣大群眾對治安管理的壓抑性反映。

　　一、限制型治安行政管理的弊端

　　如果將我國地方現行的大多數治安行政管理實踐界定為限制型治安行政管理，筆者認為並無不妥。這是由於：其一、公安行政管理的某些手段特殊，如《中華人民共和國人民警察法》第十一條規定“為制止嚴重違法犯罪活動的需要，公安機關的人民警察依照國家有關規定可 以使用警械。”而且在行政處罰措施上也體現着制裁的性質，如“罰款、行政拘留、勞動教養等”；其二、警察心理上“重專政、輕民主”的觀念強烈，在治安管理實踐中常常以“管理者” 自居，忽視相對義務以及對公民權利的保護；其三、公安行政工作長期以來延續着“重實體、輕程序”的傳統，刑訊逼供、變相刑訊逼供、濫用警械及強制措施的情況屢見不鮮。治安行政管理的這些弊端大大阻礙了我國依法治國的方略，並在實踐中產生諸多不利影響。筆者簡列幾項以示之。

　　（一）追求權力，導致腐敗

　　由於治安行政管理人員的權力觀念根深蒂固，因此不僅在實踐操作上體現權力濫用，對行政管理相對人做出較重的處置或法外施刑，而且在權力的擴展方面也表現出極大的隨意性。由於治安行政管理人員實施少量的自由裁量已倍感得心應手，繼而就對更廣泛更上位的權力加以僭越，想盡辦法駕馭權力，走向權力的上風。這不僅使治安行政管理人員的群眾意識逐漸消磨，同時也使其在追求的手段上越發地侍無忌殫。如果此時仍沒有強而有力的監督機制，那麼就會導致腐敗乃至犯罪。

　　（二）侵犯人權，壓抑輔警力量

　　由於現階段治安行政管理的制度存在一些漏洞，同時治安行政主體的法律意識淡薄，在實務工作中，侵犯公民人身權利和財產權利的情況時有發生。在制度規範方面，我國的現行法律為人民警察規定了廣泛的財產處置權、處罰權，但對於扣押、查封、凍結等措施的實施要件也缺乏實質的外部監督，因而造成了權力濫用的真空。如果說在合法與違法之間的領域可以稱之為適法的話，那麼治安行政管理有眾多的實務行為都在此之列。在治安行政管理制度方面的放余量是很大的，雖然法律存在着各種剛性的治安行政措施，但是治安行政管理人員的選擇權在某種程度上才具有決定性的意義。譬如在一起賣淫嫖娼的治安案件中，依據治安管理處罰條例的規定，既可以處以警告也可以處以行政拘留或勞動教養，這之間的差別自然不言而寓。因此，如果治安行政管理人員不因勢施變，對不同主觀惡性的人施予相同的處罰，就會顯失公正，在一定程度上侵犯輕度違法、違章人員的人身權利或財產權利；而另一方面，如果治安行政管理人員執法不嚴，徇私枉法，違反法定程序，隨意執法，又會造成群眾的不滿，使更多守法公民對治安行政工作失去信心，導致治安行政管理機關在輔警力量構建上的缺失，從而失去了治安工作的群眾基礎。

　　（三）急功近利，遠期效益低下

　　按照經濟學家所講的“80/20法則”，20%的參與者完成了80%的“工作”。在大部分社會中， 80%犯罪事件的肇因20%的罪犯、20%的汽機車駕駛人得為80%的交通事故負責，80%的啤酒是被 20%的酒客喝掉的。同理，治安行政管理工作也同樣適用這一法則，也就是說20%的治安行政人員完成了80%的治安管理工作。在實踐中，大多數的治安行政管理人員在治安行政管理行為中是處於無用或低效率狀態的。在實踐中，治安行政管理工作層級分割、條塊分割的現象十分常見；就事論事，就案論案的情況極為明顯；大多治安行政管理行為均是被動式的治安管理行為；不重視治安行政管理經驗的反饋及治安行政管理信息的系統化處理，從而使治安行政管理工作瀰漫著片面、孤立的色彩，不利於治安行政管理工作的長期發展和整體效益的提高。在治安行政管理工作中不注重遠期規劃，總是走在突發事件的後面，不僅沒有形成對治安狀況走勢的預期，即使在現存問題的處理上應接不暇、疲於奔命的情況也不勝枚舉。

　　二、創建服務型治安行政管理的必要性

　　在限制型治安行政管理的領域中，官僚化的行政體系十分明顯，如同機械化的生產一般，檔案的準確、快速、一致和可取性，保密的持續和可能性，合作的協同和嚴格性，以及人力、物力的最小代價，無不通過嚴格官僚化，尤其是單一組織的行政機構來達到。這種行政管理模式的優勢在於實施權力機關的意志時的快捷、明確和強勁，也就是通常所說的集中力量辦大事，這樣可以迅速提高有限範圍內機制運作的效率。既然限制型行政管理方式也存在如此優點，那麼我們為什麼還要對現行治安行政管理模式的轉變提出異議，究其弊端呢？這主要是因為對於現實要求而言，限制型治安行政管理模式已無法適應新的情況發

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