淺議立法準備階段

　　　　 柴靖靜

　　內容摘要：立法準備階段是整個立法過程的前期準備階段，它在整個立法環節中起着重要作用。而我國的立法準備階段不論是在理論研究，還是在實踐上都處於起步階段，許多制度尚處於探索和逐步確立的過程中。本文試圖對我國立法準備階段的現狀與所存在的問題做一些分析，並闡釋立法準備階段應堅持的兩個基本原則，並相對這些問題提出一些改革與完善的對策。

　　關鍵詞：立法準備階段 民主化 制度化

　　立法是整個法治建設的重要一環，因為不論建設法制，還是實行法治，首先都要立法。而立法準備階段作為立法過程的第一個階段，其作用可想而知，但是有很長一段時間，對於立法過程特別是立法準備階段，法學界研究甚少。雖然隨着法制建設與法學理論的發展，人們已經對此予以注意，有了一些研究成果，但是相對於實踐需要，理論研究仍顯得過於蒼白。因此，研究立法準備已成為推動中國立法健康發展的迫切需要。

　　一、 立法準備階段的含義與價值分析。

　　周旺生在《立法學》中認為“現代立法活動過程中的立法準備，一般指在提出法案前所進行的有關立法活動，”是“為正式立法提供或創造條件的活動，是為正式立法奠定基礎的活動。”①由這個定義我們可以看到，立法準備是整個立法過程中的第一個環節，它的最終結果直接為進入下一階段的立法運作過程服務，是整個立法過程的奠基石。

　　立法是一個過程，作為立法過程的初始階段，立法準備也是一個過程，這一過程由幾個小的環節組成。通常來說，立法準備階段要經歷以下幾個步驟（1）立法預測，立法規劃（2）確定立法項目（3）採納立法建議和創議（4）確定法案起草組織和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的彙編和立法信息反饋中包含旨在為法的制定和變動服務工作，也是立法準備活動的內容。這其中的立法預測，編製立法規劃，形成立法創議做出立法決策，屬於宏觀上的，從大的方面解決立法的問題。其餘的則是從微觀上入手，確定怎樣進行法案的準備工作。因此，實質上立法準備階段應該可以分為這樣兩個步驟：（一）對於某一類事項、某一類社會關係，政權機關是否應當初步決定將其納入法所調整的範圍；（二）是對於已初步決定將其納入法所調整的事項，如何擬就最初的文字規範。反映到立法準備過程中，就是做出決策和起草法案的兩個步驟。②

　　對於立法準備階段的價值，周旺生教授在《立法學》中作了如下精彩論述而被從多學者所引用：“在有的國家，法案提交立法機關或立法主體審議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，並不能真正決定該法案能否正式成為法，因為能否成為法，在立法準備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了。” “就法治發達國家和法治不發達國家相比，後者的立法準備比前者的立法準備活動過程中的地位更顯重要。”確實，在中國這樣法制不發達的國家中有這樣一種現象，立法程序規定的很具體，很充分，但實質上不過是一種形式，一種花架子，最後通過的立法基本上仍保留在立法準備階段的結果。③這是法制不健全的表現，也是我們必須注意與改正的一點。由上面我們對立法準備階段的分析，我們應明確作為準備階段有兩個主要功能：一是提出某種或某個法的立與不立，二是形成草案。這兩個過程是立法程序的準備，而不是實質意義上的立法。做到這一點應是建立在整個立法機制健全的基礎上。我們在認識立法準備的價值上要注意以下兩點：（1）要認識立法準備重要作用，注重對其價值與制度的研究（2）不能事實上在立法準備階段已決定立法的命運。劃清準備階段與立法程序的界限。做到立法準備階段與其餘階段的合理分工。

　　二、我國立法準備階段的現狀

　　對於我國立法準備的研究，筆者認為其正處於剛剛起步的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應現實的需要。具體表現在關於立法準備的階段的一些細節問題並沒有專門的著述來指導，專門探討此一問題的文章也少之又少。其實，國外對立法準備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關專門關於立法規劃與立法起草的著述。由此我們也可以看出國外對立法準備階段的重視程度。由此我們可以看到關於這方面的研究是迫切的；而面對於如此開放的世界，借鑒別國經驗也是必須的，筆者認為現如今翻譯有關著作的需要也是迫切的。

　　從現實中來看，我國現行的關於立法準備的法律規定只是對於立法準備的某一個環節有所規定並且規定還不全面。在《立法法》中，只有在34條，第58條提出全國人大常委會以及國務院立法時偶爾提到立法論證的問題，而且還不是作為立法準備環節提出的。在第12，13，24，25條提到了哪些機關或個人可以向全國人大及全國人大常委會提出法律案的問題，而關於立法論證，立法規劃等問題在立法法中則根本未涉及。④

　　在其它法律法規中，只有國務院通過的陷與不足，立法準備的民主化與制度化程度還相當不夠。立法準備中往往是由當權者一言決定立與不立。而現代的民主，要求立法過程中要“主體的廣泛性，行為的制約性，內容平等性和過程的程序性。”⑤縱觀我國立法準備的現實狀況，我國在此方面做的還是遠遠不夠。

　　立法準備階段的民主化原則體現在第一個主要步驟中，即對於某一類事項，某一類社會關係，政權機關是否應當初步決定將其納入法所調整的範圍這個步驟，這是決定法立與不立的重要步驟。從一定程度上講，它決定着法的命運。對於這樣重要的權力，如果過於集中，且無制約所滋生的無疑是腐敗，因此立法從源頭上把關的最好方式就是堅持立法準備的民主化。體現在第二個步驟上，主要是立法起草主體不僅是素質要高，而且在起草過程中不僅需要有高素質的法律工作人員，還要有有關部門的專家，學者參與其中，以提高民主化程度。同時也有利於提高立法質量。

　　議事公開是立法準備民主的一個基本要求。⑥一旦立法程序的公開性喪失，則民主的通道被堵塞，民主也就成為一句空話。在立法準備階段，立法計劃與規劃的公開應成為一種制度。不論是法律還是法規的規劃都應讓人們了解，起碼是讓涉及到其利益的公民與機關了解。這樣議事公開的途徑不應僅是公布或讓大家查閱，最重要的是運用調查、諮詢、聽證的一些方法。只有這樣，才可以為更多的人參與其中而建立條件。

　　對於立法準備階段應堅持的原則，我認為還應包括立法準備的制度化。立法準備制度化是民主化的前提與必然歸宿。我們知道立法的準備階段的民主必須由適當的程序和各種體現民主的制度完成。如這些程序與民主的制度不形成制度，則無從保證民主的實施。就立法準備階段，我認為應該包括以下幾個方面：

　　1、 明確立法準備活動的主體

　　從上文我們可以看到對立法的民主化要求第一條就是“主體的廣泛化”，這就需要我們的立法給予更多的人與機關權力，使他們可能參與其中來，但對於整個立法準備制度，重要所要關注的是專門從事立法準備活動的有權機關。對於這一點，中央與各地方做法不一。但要明確的一點是不論由誰充當這個機構。其中的組成人員都需要有專業的素質。我們所要建立起來的立法準備應把這重要的一點予以規範。不僅必須有專門的立法人才，還要聘任其它各方面的專家。⑦

　　2、 具體規定立法準備階段的相應程序

　　由本文前面的闡述，相應的立法準備階段的有權機關，工作任務主要有四項：（1）進行立法預測工作（2）進行立法規劃工作（3）進行立法論證 （4）通常也進行立法案起草工作 。法律要把這些工作相應的制度化，規範化。現在已有許多省具體規定出了立法準備的的具體程序。並規定出相當的時間，這是一個可喜的償試。這幾個程序相應要注意的是在第（1），（2），（3）項工作任務中要加入各種調研，諮詢，聽證等民主程序。使這些程序制度化，則更有利於民主的發揮。而對於法案起草的過程，則是一個非常專業的過程，國外對於立法起草技術要求很高。當然如立法準備階段的有權機關做到是最好不過的，但是在當前的情況下，建議還是委託專家起草比較穩妥。

　　3、在立法準備階段制度化過程中應注意的一個問題。

　　有學者指出，如果建立完善的立法準備制度，那就應該是一個完善的環節的組合，如果所有立法都適用同樣的程序，讓它們都經歷過所有的環節與步驟，那麼勢必造成人力，物力的浪費。而且如果聽證諮詢等程序在立法準備階段介入過深，使立法準備在形式上更加完善，那麼會不會已經行使了立法的正式程序的功能，造成類似於經濟建設中的“重複建設”這樣的一種浪費呢？⑧筆者認為這種提法是有道理的。聽證，諮詢等程序介入立法程序，是立法的民主化的要求，自不必說，但在設置“準備階段”的任務時要注意，解決這一問題的根本出路還是要擺正立法準備階段的位置。此時，我們不能拘泥於一套死的制度之中，而是應該相應的設置出各種不同法律的制度，分別加以適用。對於重要的關係國計民生的一些法律應該慎重，設置的制度也儘可能完備。而對於一些較小，或非常急需的法律、法規則不必要經歷所有的環節，步驟，但是也應該規定相當的必須環節。我們應該把立法準備階段放入整個立法過程的大環節中去考察，擺正其位置，不能無視他的存在，但同時又不能大包大攬，行使其它階段的功能。筆者認為只要完成上文所說的立法準備階段的兩個基本功能就可以達到實現其制度化的目的了。

　　四、 結語

　　綜上所述，立法準備階段是立法過程中的必不可少的階段，在理論與實踐中都有豐富的內容。但由於筆者水平所限，只能做一些粗淺的論述。而且，對於立法準備階段的理論研究，在中國來看還並不完善。對於提高立法準備制度乃至於整個立法學的研究，以促進我國法治建設的發展，所最急需的還是大量的懂得立法學理論的人才，真正搞立法學研究的學者，無有此二者作為基礎，這個制度將無從起步。

　　參考文獻：

　　①周旺生 《立法學》法律出版社2000年第2版 第197頁

　　②趙穎坤 《立法準備階段：定位與完善》載於《立法研究》 周旺生主編 法律出版社 2000年出版 第295頁

　　③同② 第298頁

　　④同① 第199頁

　　⑤同① 第75頁

　　⑥劉武俊　載於《人民法院報》2001年5月29日

　　⑦汪全勝 《試論構建我國的立法準備制度》載於《福建政法管理幹部學院學報》 2002年第01期

　　⑧王燕平 《立法準備階段若干問題研究》載於《立法研究》 周旺生主編 法律出版社 2000年出版 第304頁

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