略論經濟立法權

　　　　 　李建華（吉林大學法學院副教授，長春，130012）

　　一、正確認識經濟法立法權的邏輯起點

　　如果僅從字面理解，經濟法立法權即關於經濟法的立法權，但是，倘若進行深入分析，就可發現經濟法立法權蘊含著豐富、深刻的內容。而要正確認識經濟法立法權，首先應該從經濟法立法的概念入手。

　　由於目前理論界對經濟法立法的認識存在一定誤區，這在很大程度上影響了人們對經濟法立法權的準確把握。

　　我國理論上至今尚未嚴格區分“經濟立法”／經濟法立法”，把兩者直接或間接簡單混同，替代使用或模糊使用，而沒有注意到兩者存在的區別，人們往往在使用本來意義上的“經濟法立法”時，也以“經濟立法”來替代之，反之亦然。筆者認為“經濟立法”和“經濟法立法”是兩個不同的法律概念和術語，兩者存在以下幾方面的區別：首先，從字面解釋上看，“經濟立法”既可指為了調整經濟關係而進行的一切立法活動，也可與“經濟的立法”等同，指關於調整經濟關係方面的所有法律、法規，“經濟法立法”從動態上看是指把經濟法作為獨立法律部門而進行的專門性立法活動，從靜態上看是指把經濟法作為獨立法律部門而通過立法活動形成的各種經濟法律、法規淵源。簡言之，經濟法立法指經濟法作為獨立法律部門而用以調整特定經濟關係的立法活動內容和形式的統一。其次，從產生階段看，經濟立法產生時間遠遠早干經濟法立法產生時間。經濟立法作為國家關於經濟方面的立法，始自於國家和法的產生，即自從有了國家和法之後，就有了國家關於經濟關係方面的立法，最早時期的經濟立法在內容上只是整個立法內容的一個重要方面，在淵源上與調整其他社會關係的法都處於“諸法合體”狀態，並不是特指一個獨立的法律部門。在現代，“經濟立法”仍泛指調整一切經濟關係的所有具有綜合性特點的立法表現形式。“經濟立法的綜合性，是由它包括大量屬於不同法律部門的立法，包括調整經濟活動的一切規範這種情況所決定的。無論是作為國家根本大法的憲法，還是作為獨立部門法的刑法、民法、行政法、勞動法、訴訟法等，只要其中含有調整經濟關係的內容的，都應屬於“經濟立法”的範疇，因此，“作為綜合性立法來說，經濟立法是各個部門法規範的某種聚合和聯合，這些規範仍保持部門法規範的特點和性質。”而且經濟立法始終伴隨着階級社會的整個進程，只要存在着階級和國家，就會存在國家用於調整經濟關係的經濟立法。而經濟法立法是在社會發展進入到壟斷資本主義和社會主義后，基幹國家宏觀經濟意志化的需要，為了實現國家對社會經濟生活的干預、管理的目的，作為國家干預、管理社會經濟生活的重要法律手段逐漸形成為一個獨立法律部門。因此，經濟法立法就是在特定的社會階段由家把經濟法作為獨立法律部門而進行的立法活動的總稱，再次，從調整對象和邏輯上說，經濟立法是關於調整一切經濟關係的立法體系的總和，而經濟法立法是關於調整一定範圍經濟關係即國家在調控社會經濟運行、管理宏觀經濟活動過程中產生的特定經濟關係的部門法立法。故經濟立法是包容經濟法立法的屬概念，經濟法立法是包容於經濟立法的種概念；後者只是前者的一部分，經濟立法具有更為寬廣的外延。它除包含經濟法立法的內容之外，還包括以其他部門法形式體現的調整有關經濟關係的內容。最後，從立法目的上看，經濟立法的目的具有多樣性。經濟立法調整各種經濟關係，不同部門法和憲法中基於對相關經濟關係進行調整而規定的經濟立法內容的目的各不相同。而經濟法立法的總體目標是一致的，即為了實現政府對宏觀經濟關係的干預、管理，以維護社會整體利益。

　　綜上可見，“經濟立法”與“經濟法立法”l是兩個不同的概念，為了正確認識經濟法立法權，避免產生歧義，應該把兩者嚴格區分開來。這是精確把握經濟法立法權概念的前提。

　　二、經濟立法權的界定及真價值

　　在對經濟立法和經濟法立法做出比較清楚的分析后，並以此作為界定經濟法立法權的邏輯起點，就不難看出，經濟立法權與經濟法立法權雖有密切聯繫，但又不能混淆。經濟立法權指進行一切有關經濟關係方面的立法權的總稱，而經濟法立法權只是其中的一部分，它包含於經濟立法權之中。

　　與經濟法立法的涵義相對應，經濟法立法權就是享有立法權的主體為了實現國家對宏觀經濟關係進行干預、管理的目的而進行的各種立法活動的權力總稱，其行使的結果使經濟法形成為獨立的法律部門。一方面，該定義揭示了經濟法立法權的含義，表明：（一）經濟法立法權是立法權的組成部分，與行政權和司法權不同，它是享有經濟法立法權的特定立法主體進行經濟法立法活動據以依照或者遵循的法定權力，而不是經濟法管理主體進行經濟管理活動的行政權，也不是國家審判機關進行經濟審判活動的司法權。（二）經濟法立法權是一個集合概念，它包括不同經濟法立法主體制定各種形式經濟法律、法規的權力，而不僅僅指對某一特定形式的經濟法律、法規的立法權。（三）經濟法立法權包括經濟法的制定權、認可權、修改權、補充權和廢止權等。經濟法立法作為一種國家立法機關的重要活動，表現為一個創製法、變動法和廢除法的動態過程，包括制定、認可、修改、補充和廢止經濟法的一系列活動，相應地，經濟法立法權也包含了進行上述一切活動的權力。

　　另一方面，該定義揭示了經濟法立法權不同子一般立法權的特徵：

　　1．目的的特定性。經濟法是在社會化大生產條件下，為了實現政府對宏觀經濟生活的干預、管理而使用的最重要法律手段之一，它只對一定範圍的經濟關係發生作用，即“經濟法調整國家在干預、管理社會經濟生活過程中，發生了政府機關與市場主體之間的經濟關係”民由此決定了經濟法立法權的最根本的目的，是為了實現國家宏觀經濟意志，實現對社會經濟生活的有效干預、管理，以維護國家社會的整體利益。

　　2，經濟法立法權以確認政府經濟職權（職責）為核心內容，併兼顧經濟法其他主體的權利和義務，為了能夠有效地實現對社會經濟生活的干預、管理，需要確立政府的管理者地位或者職務，因為“在一個社會組織中，向別人提供福利或促使該組織的目標的實現等義務，：總是歸於一定的地位或者職務，即歸於一定角色”民賦予政府各種經濟職權《職責》，包括規劃、決策、審核、批准、命令、指揮、協調、執行、許可、確認、免除、撤銷、檢查監督、褒獎、處罰等，樹立政府權威，並對政府的管理、干預行為予以必要的限制。同時，又要確立經濟法其他主體的權利和義務。而經濟法立法權正是滿足上述要求的最重要的條件和手段，它當然應以此為中心內容而指導立法活動的啟動和展開。

　　3．內容的綜合性和廣泛性。儘管就總體來說，經濟法立法權以確認政府經濟職權（職責）為核心內容，但綜觀數量繁多的經濟法律、法規，可以說，它們幾乎涉及社會經濟生活的各個方面、國民經濟的各個部門、經濟生產的各個環節，每一具體的經濟法律、法規基於其不同的目的和適用範圍，在經濟法立法權指導下通過落實政府經濟職權（職責）以及規定經濟法其他主體的權利和義務而體現其各具特色的內容和各自的側重點。從此方面看，經濟法立法權的內容又表現出其綜合性和廣泛性的特點。

　　4．享有主體的多元性。經濟法調整對象的複雜性和易變動性，客觀上需要制定不同形式的經濟法律、經濟法規分別調整和適用於不同性質和層次的經濟管理關係，而不同經濟法律、法規的立法主體並不是單一和唯一的，而是多元的：既有中央級的立法主體，又有地方級的立法主體；既有專門的權力機關，又有經授權的行政機關，等等。它們在國家立法體制中處於不同地位，各自享有的立法權也各不相同。

　　5．效力的等級層次性、差別性和制約性。經濟法立法主體多元化，數量繁多化，形式多樣化，加之多元化的不同經濟法立法主體的地位和級別不同，使得各個立法主體各自享有的立法權效力也呈現出等級層次性、差別性和制約性的特點。一般說來，經濟法立法主體地位的高低與該主體享有的立法權效力的大小以及該主體所制定的經濟法律、法規效力的高低成正比，並且地位高的立法主體的立法權直接制約着地位低的立法主體的立法權。而在同級經濟法立法主體之間，權力機關的立法權直接制約着經授權的行政機關的立法權。其中全國人大享有最高效力的經濟法立法權，居於最高立法機關的地位。

　　經濟法立法權在經濟法立法中居於非常重要地位，它理應成為經濟法學的基本範疇之一而對其加以深入研究，這乃是由其以下價值性決定的：

　　首先，經濟法立法權是進行經濟法立法活動的前提。

　　經濟法立法權在立法實踐中是立法機關進行經濟法立法活動的依據。如果沒有經濟法立法權，“如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批准，任何人的任何命令，無論採取什麼形式或以任何權力作後盾，都不能具有法律效力和強制性。因為如果沒有這個最高權力，法律就不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會的同意，經濟法立法活動就無法進行和展開。所以，經濟法立法是立法機關在立法權指導下，依據立法權所從事的活動或者結果。經濟法立法權對經濟法立法具有決定性作用，是否擁有經濟法立法權直接決定着經濟法立法是否具有合法性。有效性。

　　其次，經濟法立法權決定着經濟法立法的效力性和協調性問題。

　　經濟法立法權的內容決定着經濟法立法內容，立法權的效力高低和範圍大小直接決定着經濟法立法效力性的高低和適用範圍的大小。如果經濟法立法權發生衝突、交叉，必然導致立法內容的衝突、交叉。只有明確了經濟法立法權，清晰地劃分不同立法主體享有的立法權限，避免因立法權的隨意性而導致立法權的泛濫或重複，才能使經濟法立法活動有所遵循，有條不紊，從而實現經濟法立法內容之間的協調一致，克服可能產生矛盾和衝突，也才能避免可能產生立法調整的“真空”或空白，更好地發揮經濟法的作用。再次，經濟法立法權是建立經濟法立法體制的基礎，並影響着能否建立科學的經濟法。

　　（二）現行立法上對經濟法立法權限的劃分模糊、混亂。

　　我國現行《憲法》第58條規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”，第62條第三款規定全國人大有權“制定和修改…其他的基本法律”，第67條第二、三款規定全國人大常委會行使“制定和修改除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”，從以上規定中可以推定全國人大及其常委會均享有經濟法立法權，但是，兩者享有的經濟法立法權卻界限不清。儘管全國人大作為最高國家權力機關，有權制定和修改“基本法律”，全國人大常委會作為其常設機構有權制定和修改“除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”，並且在全國人大閉會期間、在不與全國人大制定的“法律”的基本原則相抵觸的前提下，對全國人大制定的法律享有部分補充和修改權。兩者雖然都有權制定和修改法律，在形式上、字面上的區別僅在於前者為“基本法律”，後者為“其他法律”，但在實質上，“由於有了‘其他的’三個字，基本法律所規範的領域就模糊了”。“基本法律”與“其他法律”之間的差別無法辨別，對於兩者享有的經濟法立法權也就難以區別。這也導致在立法“實踐中由於基本法律和其他法律的界限不清，往往難以判斷全國人大常委會是否越權制定了應當由全國人大制定的基本法律”入同時，《憲法》和有關組織法等對國務院及其各部委、地方各級人大及其常委會、地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關的經濟法立法權及其相互之間關係等問題都缺乏可操作性的規定。

　　（三）現行立法沒有形成系統、完善的經濟法授權立法制度及其監督制度。

　　我國現行憲法和有關組織法對經濟法授權立法的具體內容缺乏規定，如授權立法主體、被授權立法主體、授權立法的內容、形式、範圍、效力等級、限制和監督等都沒有明確的規定。但是，在實踐中，除了存在個別全國人大及其常委會依法做出的特別授權立法外，14一些事實上存在的經濟法授權立法卻缺乏充分的法律根據、必要的限制和監督，這樣就有可能把本應由高層次立法機關享有的立法權隨意授權給低層次的立法機關行使，或者把本應由國家權力機關享有的立法權授權給行政機關行使，從而導致經濟法授權立法權的一定程度上的膨脹和混亂，而且因被授權立法主體可能就是執法主體，從而使授權立法權與執法權統歸於同一主體，被賦予授權立法權的執法主體，往往從本部門的利益和權力出發，在進行授權立法中，一方面想方設法儘可能多地為自己設定權利、權力，另一方面卻儘可能少地為自己設定、甚至不設定義務與責任，執法主體憑藉缺乏限制的授權立法權而獲得了幾乎無限制的執法權。

　　對我國經濟法立法權制度的上述不足，我們應該予以足夠的重視，並應從以下幾方面加以改進和完善：

　　首先，最好在憲法中明確規定全國人大的經濟法立法權，強化其最高立法機關地位。

　　為了完善我國憲法對經濟法立法權的規定，應把憲法第62條第三款修改為“制定和修改刑法、民法、經濟法、行政法……和其他基本法律”，儘可能地詳盡規定全國人大的立法權內容和種類，其意義在於：一是更加直接明確地規定了全國人大享有的最高經濟法立法權，使之由原來的默示立法權變為明示立法權，有利於使之更加明晰化，突出全國人大的最高立法機關的地位。二是增加規定全國人大享有的經濟法立法權的內容，能夠使之享有的立法權內容和種類更加全面、更加精確化，也能夠更好地劃清均對不同範圍的經濟關係予以調整的刑法、民法、經濟法、行政法等基本法律之間的各自界限，避免產生歧義。

　　其次，明確劃分經濟法立法權限，建立科學的經濟法立法權限體制。

　　不僅應在《憲法》第62條中補充規定全國人大享有經濟法立法權，而且應通過修改《憲法》第67條的規定及通過頒布《立法法》等明確劃清全國人大制定、修改的“基本法律”與全國人大常委會制定、修改的“其他法律”之間的界限，以便更好地辨析兩者享有的經濟法立法權的區別。同時，應通過完善《憲法》的有關規定和有關組織法，對國務院及其各部委、地方各級人大及其常委會、地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關享有的經濟法立法權問題予以明確的具體的規定。

　　再次，建立和完善經濟法授權立法制度及其監督制度。

　　“立法權力不應該同時又是執行權力或管理者”。為了避免和克服因經濟法授權立法缺乏限制而導致其膨脹無序現象，進而出現一些經濟法立法權與執法權合一現象，應儘快完善經濟法授權立法制度。通過《憲法》、有關組織法的修改和將來出台的《立法法》確立系統的經濟法授權立法制度，對經濟法授權立法主體、被授權立法主體、授權立法權的根據、授權立法的原則、內容、形式、範圍、效力等級、限制等都做出明確規定，並且應建立和完善經濟法授權立法的監督制度，如完善備案制度、保留批准制度、程序保障制度、實質審查制度等。唯有此，才能充分發揮經濟法授權立法的作用。

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