淺論城市規劃、建設、管理的內涵及其關係

城市是一定區域政治、文化科技和信息中心。現代城市的形式和發展除自然條件外，主要是在規劃指導下，進行不斷建設和有效的管理。城市的規劃、建設、管理三者相輔相成、相互促進、三位一體、缺一不可的關係。認真研究並處理好三者之見的關係，對城市的發展具十分重要的意義。本文主要分析了上述三者的內涵及其關係，並在此基礎上提出了自己的幾點建議。

　　一、規劃是城市發展的“龍頭”，是建設與管理的直接依據。

　　（一）規劃對城市的發展至關重要。城市規劃關係各行各業，影響千家萬戶，是一項戰略性、綜合性很強的工作。它起着協調城市各方面發展，對城市空間布局、土地利用、重大設施建設等進行綜合部署和統籌安排的作用，集中體現了國家意志和人民利益。一個城市能否建設的好，管理的好，關鍵是要有一個好的規劃。只有這樣，城市的建設和管理才能依據規劃科學的、有序的進行。否則，建設的管理就在很大程度上出現盲目性和隨意性。因此，城市規劃對於一個城市經濟社會發展至關重要。

　　（二）自覺依據規劃進行建設和管理。城市規劃有一個根據經濟社會發展的實際不斷趨於科學、合理、完善的過程。同時，也有一個對城市規劃權威性、重要性認識不斷深化的過程。換言之，也就是如何自覺依據規劃來進行建設和管理。這些年來，有成功的經驗，也有失誤的教訓。我國的城市建設近十年來日新月異，新建築、新景觀如雨後春筍般湧現。但也出現了一些敗筆，如一些城市或是拆毀了具有歷史風貌的區域，或是在風貌保護區新建了一些現代高層建築。一個城市要發展好、建設好、管理好，首先要規劃好。所謂規劃是“龍頭”，就是講規劃要先行。這樣城市的發展、建設、管理才有明確的方向和目的，才能避免盲目性，甚至破壞性。規劃已經一定程序確定，就具有權威性和嚴肅性，不能由於長官意志或地區（部門）利益而隨變更。規劃必須高起點，才適應和滿足城建設和管理的需要。以科學的規劃減少建設的失誤。規劃要體現超前性、科學性、特色化、歷史變化等，努力克服“千城一面”現象。從一定意義上講，一個城市展速度的快慢，城市建設和管水平的高低，一方面取於城市規劃是否高起點，具有超前性、科學性、特色性；另一方面取決於建設與管理是否嚴格依據規劃的要求，科學有序的進行，維護規劃的權威性和嚴肅性。

　　二、建設是城市發展和基礎，是規劃和管理的具體實施和前提條件

　　城市規劃制定出來以後，如何使貫徹於城市建設過程中，就成為突出問題。成功的城市建設應該是科學與藝術、人工與自然完善結合，經濟效益、社會效益、環境效益的有機統一。要達到這種境界關鍵在於嚴格按照城市規劃來具有實施各項城市建設項目，使規劃逐步付諸實施。城市建設的不斷進行，為城市的高效能管理提供了前提條件和客觀對象，使之“有的放矢”的起到保障各項建設項目維持良好的狀態或形象的作用。

　　（一）政府在城市建設中的主導作用十分重要。首先，根據規劃的部署，政府有計地組織能源、交通運輸、通訊、地下管網、園林綠化、環境保護等基礎設施建設。基礎設施建設是城市生產和市民生活的基本物質條件，也是其他物質設施建設的基礎。搞好基礎設施建設也就奠定了城市發展的空間大格局，並為陸續城市開發創造了條件。其次，根據規劃新確定的空間開發步驟，政府集中地組織新區開發和舊城改造。對於城市的行政中心、商業區、方化旅遊區、科教園區、城市出入口等關係城市形象的重要地區，要精心籌建。這樣，既能有效地保證城市建設的整體協調和高水準，又能迅速形成開發氣勢，強化集聚效應，吸引更多投資。再次，根據規劃新確定的原則及控制指標，制定具體的政策和法規，引導投資方向，規範建設行為，把城市建設納入統一有序的依法管理的軌道。上述三個方面，一為構築基本框架，二為集中開發，三為規範秩序，有利於城市建設形成良性循環的態勢，沿着規劃新確定的方向健康發展。如果城市建設偏離規劃的軌道，即使規劃再好，也總是有建設單位對規劃的要求不屑一顧，各行其是，結果各種“建設性破壞”層出不窮：野蠻的摧殘城市珍貴的歷史文物，愚昧的糟蹋城市優美的生態環境，粗暴地損害城市和諧的整體形象。綜上所述，沒有規劃的高起點，就沒有建設的高標準；另一方面，城市規劃如果貫徹不力，城市建設就會失控，城市管理只能是低效能的。

　　（二）城市建設推動了城市的可持續發展。我國的城市建設改革開放以來，特別是90年代以來，取得了突飛猛進的發展，如北京、上海、深圳、大連等城市。經過幾十年的建設，城市功能不斷增強，城市布局日趨合理，較好地體現了城市規劃的要求，既顯示出現代化城市的氣派，又保持了紅瓦綠樹的歷史風貌，逐步顯示出人與自然的和諧，推動了城市的可持續發展。同時，也為高效能的城市管理提供了前提條件和客觀對象。

　　三、管理是城市發展的保障，是規劃和建設的重要手段

　　（一）城市管理的優劣對城市的健康有序發展起着制約作用。城市管理是一項社會系統工程，是一個動態的過程，也是城市形象的具體體現。每天人們以城市為載體，進行着學習、工作、休閑。城市每天不間斷地進行着人流、物流、信息流。如何使這些活動規範有序的進行，特別是如何使城市規劃與建設達到和保持預期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。俗話說“三分建，七分管”，說的是建設重要，管理更重要；建設難，管理更難。廣義上的城市管理是指交通管理、治安管理、社區管理等。狹義上的城市管理是指城市市容與環境衛生的管理。本文所闡述的主要是狹義上的城市管理。從全國範圍看，城市建設只要有規劃，有資金，建起來並不難。但對建設好的一些項目管理起來難度較大。其效果的優劣受主客觀條件的制約。主觀原因主要是管理體制、管理手段、管理隊伍、管理資金等方面的制約。客觀原因主要是人們的文明程度、衛生習慣等方面的制約。上面講過，城市管理是一個過程，反覆性的特點十分明顯，難度比規劃和建設更大一些。比如，許多城市存在着亂搭亂建、亂貼亂畫、亂吐亂扔等現象，使一些區域髒亂差。政府組織力量清理后，但很快就回潮，形成治理---回潮---再治理----再回潮的惡性循環。

　　（二）城市的政府必須高度重視和搞好城市管理工作。上述現實，使城市的政府在加強規劃和建設的同時，對城市的管理傾注了更多的精力。以濟南市為例，在建設這座美麗城市的同時，也正在用嶄新的理念來管理這座城市。首先建立了一個較完善的管理體制，形成了市、區、街三級管理體制：市有城管辦及城管監察總隊，區有城管委及城管監察大隊，街道有城管科及城管監察員。其次，在城市管理的多個領域進行改革：在居民小區實行物業管理；集貿市場實施“退路進廳”，實行新的垃圾收運方式，取消了街頭垃圾方箱；實行了城市綠化亮燈工程；拆除了上百萬平方米的違法建築；使全市城市管理上了一個新的水平，通過開展優秀衛生城市、旅遊城市、園林城市、文明城市等群眾性創建活動，廣大市民的環境意識、文明程度大為增強，為城市管理遵守了良好的群眾基礎。這樣就為全面實施好國務院批准的濟南市新一輪城市規劃，進一步搞好城市建設提供了有力的保障，從整體上維護了城市基礎設施建設的成果。

　　四、對城市規劃、建設、管理工作的幾點建議

　　綜上所述，城市規劃、建設、管理是密不可分的統一體，是一門綜合性極強的社會系統工程。三者關係彼此兼顧；互相促進，一個城市的發展才能步入協調健康有序的良性循環軌道。否則，城市的可持續發展進程就會出現嚴重失調和失誤。本人前些年曾接觸過這方面的工作，有一些體會。在城市規劃、建設、管理工作中，我認為應堅持以下幾個基本點：

　　第一，批准的城市規劃必須具有權威性，不得擅自改變。經過批准的城市規劃具有法律效力。我國《城市規劃法》規定：各項建設用地和建設工程，必須符合城市規劃，服從規劃管理，任何人無權擅自改變。特別要防止人治行為，堅持法治，這樣才能保證城市在經濟社會發展中，不因急功近利和部門利益而違反規劃搞破壞性開發建設，切實維護城市規劃的權威性。

　　第二，城市規劃管理權必須集中在市裡，不能下放。城市規劃是從全局利益、整體利益、長遠利益出發的。在城市規劃指導下，行使城市規劃管理權，必然是強調局部利益服從全局利益，個別利益服從整體利益，舍小家顧全局，眼前利益服從長遠利益。只有把城市規劃管理權集中在市裡。才能避免個別部門和單位為了局部的利益、眼前利益、個別利益等，而濫批濫建，損害全局的、整體的、長遠的利益。

　　第三，城市基礎設施建設必須配套，不能欠缺。城市基礎設施建設是實施城市規劃，完善城市功能，推動城市發展的關鍵環節，是城市社會經濟發展的的先行官。城市基礎設施建設一定要按照城市規劃配套建設，道路先行，水電氣跟上。不能顧此失彼，出現馬路“拉鏈”現象。城市現代化，首先要求城市基礎設施現代化。像泉城路一次高標準施工，是其成為泉城的亮點、黃金街，成為商業經濟發展中心。

　　第四，歷史文化名城、風景名勝、文物古迹必須保護，不能破壞。這些都是城市的驕傲和無價之寶，是用金錢換不來的。如歷城華山的華陽宮，形成非一日之功，經過多部門協手保護，是文物保護更完整，更齊全，是國家的無形財富。但毀壞可在一夜之間。所以，必須倍加珍惜，精心呵護，不允許隨意侵佔、吞食、破壞。也不允許毀了古的建新的，扒了真的蓋假的。盡量保持原汁原味，正常的維修是必要的，但不能在其中牽強附會搞一些假古董、洋玩意，這個“宮”，那個“洞”，搞的不倫不類，大煞風景。這樣的教訓是不少的，也是深刻的。

　　第五，園林綠化、生態環境必須重視，不能掉以輕心。現代化城市的競爭不光是經濟的競爭，更重要的是文化的競爭，環境的競爭。全市“一環九射”工程成績優異，合理規劃每條路，路面綠化率達60%。園林綠化是城市的“肺”，通過它進行吐故納新。保護生態環境是以人為本、親和自然、恩澤當代、惠及子孫的偉大事業。

　　第六，城市社會公益設施必須保障，不能削弱。在市場經濟條件下，由於部分開發商的投資行為受利益驅動，市場機制難以提供完善的社會公益設施，包括城市公園、停車場地、文化體育場所等。尤其公交公司的“港灣式”的站台，特別成效。這就需要看過有效手段，保證城市社會公益設施按照規劃的要求來建設。建好了還要管理好，使用好，避免被破壞和挪作他用。

　　第七，城市個性特色必須鮮明，不能忽視。每個城市由於地理位置、自然環境、經濟狀態、民俗風情等方面的差異，其城市個性特色也應當是不同的。因此在城市規劃建設中，不能用一個模式來套。一定力戒“千城一面”。越是有個性特色的城市，越有生命力和吸引力，城市越現代化，特色也越重要。

　　第八，城市建設必須堅持質量第一，不能有絲毫馬虎。百年大講，質量第一。這是城市建設的生命線。一些城市出現的塌樓塌橋事故，都是忽視建設質量的“豆腐渣工程”。更有甚者，這些工程的北后是骯髒的權錢交易，使之成為草殲人命的“腐敗工程”，教訓極其深刻。此以依靠法制的、行政的手段，強力推行建築工程質量管理制度，十分重要。建築質量，人命關天，必須年年抓，月月抓，天天抓，毫不放鬆。

　　第九，對重建設輕管理的現象必須引起注意，不能顧此失彼。城市管理搞好了，對維護規劃和建設的效果將起到事半功倍、錦上添花的作用，不能重建輕管。首先要建立城市管理的長效機制，理順管理體制，落實管理責任。其次要制定城管法規，嚴格依法管理好城市。再次，要強化宣傳教育，致力於提高全民的城管衛生意識，這是搞好城市管理的關鍵。

第十，城市規劃，建設、管理必須實行開放，不應封閉。一是在思想觀念上要開放，在規劃編製、籌措資金、工程投標、城管模式等方面要按照市場經濟規律辦事，利用不同形式，大膽引進技術和資金，包括國外的資金和先進經驗，主動與國際接軌，提升規劃水平、加快建設速度，提高管理效能。二是實行科學化、民主化決策，增加規劃、建設、管理的透明度。一些重大決策，要廣泛徵求各方面意見，最在限度的減少決策失誤。

　　總之，只有尊重城市規劃、建設、管理的規律，正確處理三者的關係，堅持高起點規劃、高水平的建設、高效能的管理，一個城市才能成為布局合理、設施齊全、功能完善、環境優美的良好生存空間。才能使城市的經濟社會發展持續、健康、快速的前進。

　　長垣縣黃河河務局

　　張紅霞 郭兆娟

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