談司法權地方化的弊端及改革對策——從投資環境的視角

　　　　 陳龍仁

　　一、前言

　　隨着我國對外開放步伐的加快，投資環境已經成為決定城市經濟與社會發展的重要因素，建設良好的投資環境也越來越被城市管理者所重視。一個城市的投資環境可以分為硬環境和軟環境兩大類，硬環境一般是指較易進入人們視覺的因素，具有較強的物質性，如城市設施環境、城市氣候環境、城市地理環境、城市生活環境等；軟環境則是指易被人們用心理感覺的因素，具有較強的精神性，如一個城市的法制環境、誠信環境、服務環境、文化環境、文明環境等[1]。法制環境是一個整合的概念,它除了包括靜態的法的規則、制度系統等之外,還包括立法、執法、司法、守法等活動的過程。良好的法制環境是投資環境的重要保障,是影響投資環境的重要因素,是招商引資和經濟發展的先決條件之一。在台灣區電機電子工業同業公會（以下簡稱電電公會）於“2002年中國大陸地區投資環境與風險調查”中，對大陸整體投資環境分成自然環境、基礎建設、公共設施、社會環境、法制環境、經濟環境、經營環境七個方面，前三者為硬件環境，其權重依次為5%、15%、10%；后四者為軟件環境，其權重依次為10%、30%、15%、15%。又該公會對大陸投資風險分為社會風險、法制風險、經濟風險、經營風險四個方面，其權重依次為10%、35%、20%、35%。足見台商在大陸投資時應格外重視法制環境（權重30%）及法制風險（權重35%）。又根據電電公會最近三年所作調查顯示：2000年至2002年台商發生經貿糾紛之比例依次為38.5%、28.9%、29.3%；發生經貿糾紛時，除了經由私人管道、當地政府、台商協會或仲裁處理外，透過司法訴訟方式加以解決者，2001年所佔比例為28.4%，2002年為22.5%[2]。此外，台北市企業經理協進會於2002年7、8月間，前往上海、武漢、福建、廣東等地區，針對“傳統產業中小企業台商赴大陸投資與經營現狀調查”顯示，曾發生經貿糾紛的比例高達78%，而解決糾紛的方式，除了自行協商解決、通過第三人或台商協會協助解決、經由當地政府調解或仲裁外，通過司法訴訟途徑解決者亦佔28%[3]。通過司法訴訟途徑來解決經貿糾紛，已成為傳統產業或高科技產業台商解決經貿糾紛常用的手段之一。因此，司法環境如何，是決定投資者投資取向的一個十分重要的因素。由此可見，從這個角度來考量我國司法體制目前存在司法權地方化的問題，是十分必要的。

　　二、司法權地方化的弊端及表現形式

　　目前，我國司法體制是采“條塊”管理相結合，以“塊”為主的管理方式。即各級各級司法機關的黨組織受同級地方黨委領導，司法官員歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會選舉和任免，司法賴以運轉的資源也由同級人民政府及其財政部門劃撥。正是這種對司法機關在人、財、物上的分級管理目前已被普遍認同為司法改革在推進過程中步履緩慢的最主要障礙，是造成司法權地方化，進而影響投資環境的主要原因。

　　“塊”管理的弊端是顯而易見的，首先，這種管理體制是滋生地方保護主義的溫床。最高人民法院在1999年10月12日即以法發[1999]28號頒行《人民法院五年改革綱要》，其中嚴正指出：“司法活動中的地方保護主義產生、蔓延，嚴重危害我國社會主義法制的統一和權威”[4]。司法機關在賴以運轉的司法資源的配置上都有求於當地政府，地方司法受制於地方也就難以避免了。由於背負服務於地方經濟發展大局的重擔，只要司法行為涉及到具體的地方利益，來自地方的壓力與阻力便會飄然而至。“端人的碗，受人的管”，這在“管人的”和“被管的”看來，不都是那麼自然而然嗎。於是，地方司法機關便真正成其為地方的司法機關，而不是國家設在地方的司法機關。這種司法權的地方化幾乎在訴訟的每一個階段都俯手可拾：在案件管轄上，為搶佔處置相關財產或利益的有利地位，有的司法機關授意當事人虛構合同，人為製造假案予以受理；有的明知外地司法機關已依法受理，仍以同一事實、理由重複立案，甚至更改立案時間，使本地立案合法化；在案件審查上，有的司法機關為保護本地區當事人的利益，不惜故意混淆經濟糾紛與經濟犯罪的界限；有的司法機關為減少本地當事人的損失，亦不惜先來個違法的訴前保全，強行凍結或先行劃撥以不讓本地資金外流。在司法協助上，有的司法機關對異地協查、協助或置之不理，或向協查方收取種種費用或提成；有的對外地司法機關在本地辦案明協助，暗拆台，為本地當事人通風報信，出謀策劃，幫助當事人逃避或隱匿財產。至於基由地方保護而造成同一財產被不同司法機關重複查封，同一事實被不同司法機關作出不同判決的混亂狀況更是屢有可見。多年來，這種種怪現狀就在國家的三令五申下禁而不止、除而不絕。

　　其次，“塊”管理破壞了國家法制的統一。司法受制於行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環境下被動地背斥了尊嚴的法律，而造成了就國家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個“大局”。從世界各國的司法體制來看，法官大部分由國家任命，而不是由地方任命。許多國家法官的任命是直接由國家元首或政府首腦以國事行為的方式進行的。任命本身就是一種國家榮譽，這有利於強化法官對職業的神聖感和使命感，從而嚴格依法行使司法權。同時，由於任命法官的主體地位相對較高，有利於防止地方勢力的干擾，從而保證司法機關依法獨立行使司法權，避免司法腐敗行為。然而在我國，除最高人民法院法官以外，所有地方各級法院法官，也是分別由相應的同級權力機關任命。這種任命方式，削弱了法官對國家整體的認同感和使命感，認為自己只是地方的法官，而不是國家的法官。效忠於地方也就成了絕大多數法官的最高理論。

　　再次，“塊”管理導致了司法的“泛行政化”。司法機關的工作本在於依法獨立行使審判權、檢察權。“塊”管理卻讓當地政府自覺不自覺地將當地司法機關納入自己的管理之下：對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成等等，與審判、檢察有關無關的種種活動使得司法機關疲於應付。而另一方面，各地政府對憲法所明文規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法改革，嚴格執法，公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無“違憲”的察覺。這也難怪，在地方政府的眼裡，由他們供給的地方司法機關可不就如同政府內一個普通的職能部門一樣嗎。

　　綜上我國司法環境諸多弊端，司法權地方化對我國投資法制環境造成的負面影響是顯而易見的。

　　三、司法權地方化的成因

　　由於司法機關的人、財、物受制於地方，在辦案中自然有來自地方領導部門、行政機關、社會團體和個人方方面面的非法干擾；還有來自親情、友情等關係網的說情；更有來自某些當事人的請託利誘，加上財政困難，辦案經費不足，少數司法人員素質不高，由此產生的權力案、關係案、金錢案屢禁不止。因此，立案、審判、執行工作中地方保護主義的產生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法機關管理體制上的種種弊端所致，析言之，司法管理體制地方化、從屬化，造成司法權力地方化、從屬化，是地方保護主義形成的主要根源，是造成我國投資法制環境不佳的主要原因。

　　首先，司法機關屬地方管理，必然造成在執法中受到當地黨委、人大、政府的嚴重製約。雖然學者如王利明等人對此已提出檢討、評論[5]，但是有的黨委、政府仍視司法機關為其下屬的職能部門，有的鄉鎮把法庭視其為下屬機構，司法機關的一切必須絕對服從當地統一指揮、安排。同時對地方領導定調子、打招呼、批條子的案件要經常請示、彙報，一舉一動都受地方牽制，稍有疏忽，黨委不提名，代表不舉手，政府不撥款，院長日子難過，司法難以運作，法院要獨立行使審判權，嚴格依法辦案，確實難上加難。

　　其次，司法機關的人事歸當地方黨委管理，法官、檢察官的職級待遇、職務升遷、政治命脈都掌握在地方，故在審判、執行中不得不看地方領導的態度行事。另外，在進人、用人上，也是黨委說了算，儘管年齡偏大、文化不高、業務不懂，也要無條件接受或提拔任用，嚴重影響司法隊伍素質。這種情形，雖在2002年3月舉行首次國家司法人員三合一考試之後會有所改善，但是辦關係案、人情案、金錢案的仍不乏其人，助長了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐敗。

　　再次，司法機關的財力依賴於當地政府，這就必然要維護當地利益，因為經費是司法機關的命脈，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，政府財政狀況的好壞直接關係著法院工作能否正常運轉。法院與當地政府是利益共同體，同進同退，加上財政吃緊，法院要自找辦案經費，故在審判、執行中不能吃裡扒外、胳膊往外拐，法院乃成為地方利益的“保護傘”、地方保護主義的積極實施者，司法獨立缺乏有力保障，很難實現司法公正。

　　綜上所言，司法機關現行管理體制，條塊分割，特別是人、財、物受制於當地，必然導致司法權力地方化、從屬化，成為名副其實“地方的法院”，助長地方保護主義盛行，嚴重影響獨立審判、司法公正，所以改革法院管理體制，不但是排除非法干擾，確保司法公正的根本出路，而且顯已迫在眉睫；在此方面，日本、韓國、我國台灣司法改革的經驗，諸如司法預算獨立、法官審判獨立制度等，足可提供我們借鑒、參考。

　　四、克服司法權地方化的對策

　　加入世貿組織，為我國深化經濟改革和擴大對外開放提供了前所未有的機遇和空間，也為推動司法機關改革、實現體制創新提供了新的機遇。長期以來，我國的司法制度常常受到司法權地方化的傷害，不僅影響了中國在國際上的形象，也在一定程度上傷害了國內外當事人的信心。中國加入世界貿易組織后，對WTO規則的全面接受將使我們下決心採取措施解決上述問題[7]。具體說來，入世后對人民法院在以下三個方面的改革提出了新的要求：1、對程序公正的要求將更高。2、需要強化審判獨立。3、司法體制深層次的改革問題已無法迴避[6]。因此，大可利用我國加入WTO這一有利時機來治療頑疾，以從根本上克服這種司法權地方化及地方保護主義等弊端。筆者認為，應將現有“條塊結合，以塊為主”的司法保障體制改革為垂直管理。其具體內容包括：最高司法機關黨委成員由黨中央選配和管理；省級司法機關黨委成員由最高司法機關黨委主管，地（市）級司法機關和基層司法機關黨委成員由省級司法機關黨委主管。在財、物等司法資源的供給上，則應將司法經費單列，列入國家預算，經全國人大批准后，國務院統一撥款，由最高司法機關統一支配和管理。自然，司法機關的垂直管理體制並非是在與海關、工商、稅務、質量監督等部門的類比之後的簡單效仿，而是司法的性質和特色的必然要求，是維護國家法制統一的必要保證，也是理順司法管理體制的前提和關鍵。首先，從法治的角度來分析，產生司法地方保護主義，皆可歸為司法權力地方化、附屬化等制度性缺陷。因為制度是法治社會基礎，任何一種社會公害滋生的原因都可從制度欠缺、紊亂方面獲得最終解釋，反過來說，任何一種社會公害的根治也都可以通過制度的創新、完善得到最終解決。其次，司法機關不僅缺乏與地方其它團體、組織相抗衡的力量，而且處處受制於地方，現行的司法制度實質上是使“司法”這個瘦弱的肩膀扛着“公正”這副沉重的大擔。因而首要的問題是通過改革，建立與社會主義市場經濟相適應的司法制度。第三、改革現行司法體制，不能簡單理解為司法體制改革與審判方式的改革，要以司法體制獨立制、司法財政單立製為原則，從機構設置、職權劃分、管理體制、財政體制等方面進行力度較大的創新和完善，從制度上確定司法機關的客觀、中立地位，保證法院依法獨立、中立、公正地行使職權，使其在體制上脫離地方的控制，不被迫也不主動成為“保護”地方利益的工具。第四、通過改革司法的設置，使司法權獲得自身的獨立、中立、公正，正如最高人民法院院長肖揚院長所講的：如果說法院是社會正義的最後一道防線，那麼法官便是這道防線的守門人。所以，隨之而來是改革現行的法官制度，建立法官考試製、法官不可更換制、法官專職制、法官高薪制、法官異地任職制、法官終身制及法官懲戒制等制度。

　　不得不提的是，實現司法機關的垂直管理首先還在於應扭轉思想認識，要勇於打破過去那種一說到垂直管理就認為這是在黨內鬧獨立，是脫離黨對司法的領導的錯誤思想。應當看到，分級管理和垂直管理都是黨的領導，只是實現的方式不同，都是一級服從上一級，最後統一服從於中央。這不僅不是削弱黨的領導，還是在體現司法管理規律的同時切實加強黨對司法機關的領導的表現。

　　參考文獻：

　　[1]：WTO與法治論壇，《投資環境論文》；

　　[2]：台灣區電機電子工業同業工會，《2002年中國大陸地區投資環境與風險調查》第47、67、190頁；

　　[3]：台北市企業經理協進會，《2002年傳統產業中小企業台商赴大陸投資與經營現況調查報告》；

　　[4]：最高人民法院研究室編，《人民法院五年改革綱要》第59頁，人民法院出版社（2000年4月第1版）；

　　[5]：王利明，《論權力機關對法院獨立行使審判權的監督》，中國司法審判論壇第二卷第11、43頁，2002年11月第1版；

　　[6]：最高人民法院政治部編，《入世與人民法院》，李國光所作的報告“認清形勢，統一認識，積極應對，努力開拓入世后審判工作新局面”第20、21頁；

　　[7]：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世與中國司法》，於國富著。

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