民眾參與是避免“紅頭文件”違法違規的有力保障

　　　　 新華網11月14日報道，不久前，安徽省工商局在制定《安徽省認定廣告發布誠信單位暫行辦法》時，省法制辦經審查認為，這個暫行辦法草案的第２條、第１０條關於全省廣告發布單位必須經過省工商局認定為“廣告發布誠信單位”方可宣傳自己的誠信表現，否則按虛假廣告查處的規定，缺乏法律、法規和規章等上位法依據，屬於自行增加設定行政相對人義務。根據審查意見，安徽省工商局進行了修改。

　　在安徽省，像這樣因為前置審查，“紅頭文件”經過修改、完善、合理化后再出台的例子還有很多。據不完全統計，一年多來，１１０件省級“紅頭文件”相繼被審查，有６０％的文件存在違法違規“瑕疵”，這些條款均被及時妥善修改。

　　安徽省由法制辦對政府各部門的“紅頭文件”在出台前進行前置審查的做法，對於避免違法違規“紅頭文件”的出台極為有益。因為，這些“紅頭文件”都是由政府各部門自行制定，經常摻雜太多的“部門私利”。而法制辦沒有“部門私利”的影響，地位較為中立，由它對“紅頭文件”進行前置審查，文件中一些違法違規的內容就可以得到及時糾正，避免其出台後與民爭利，損害民眾的利益。

　　然而，筆者認為，如果法制辦是在沒有民眾參與下僅僅依靠自身力量來對“紅頭文件”進行前置審查，那麼其糾正違法違規的“紅頭文件”的作用還是有限的。因為，法制辦畢竟人力有限，其搜集的信息有限，並且信息大多還是來自起草文件的政府部門，因而其對“紅頭文件”的審查是建立在有限信息基礎上。如果讓民眾參與進行，情形就完全不同，民眾來自各行各業，其所能提供的信息要遠遠大於法制辦自行搜集的信息，法制辦在民眾提供的大量信息基礎上進行審查，有利於科學判斷。其次，法制辦畢竟還是政府部門，其本身與“紅頭文件”並沒有直接的利害關係，然而民眾中許多人就是受“紅頭文件”影響的直接的利害關係人，其進行的思考與政府部門有着不同的角度，讓民眾參與進來，既是對民意的尊重，也有利於在兼聽的基礎上平衡各方利益，便於文件的有效實施。

　　但是，讓民眾參與到對“紅頭文件”的前置審查來，我們還必須完善我們的現有的制度。首先，政府各部門起草“紅頭文件”時應當邀請專家、學者及有關的利害關係人參加進行論證和討論，“紅頭文件”的草案在送交法制辦審查前也應當及時向社會公眾公布，讓民眾及時知曉。其次，法制辦在接到“紅頭文件”的草案時，也應當及時公告準備對其審查的的消息和公民可以提出異議的權利及期限，任何公民都可以在規定的期限內向法制辦提交異議。通過對這些“紅頭文件”草案的及時公布及賦予民眾提交異議的權利，可以讓民眾有效地參與到對“紅頭文件”前置審查來，從而增強文件的科學性、民主性以及合法性。

　　當然，民眾參與和法制辦主動前置審查“紅頭文件”，也不可能完全避免“紅頭文件”的違法違規，因為“紅頭文件”是否違法有時還需要在實際運行中才能得到檢驗。因而筆者也主張對這些生效的“紅頭文件”所謂的抽象行政行為，必須賦予相對人對其提起訴訟交由法院審查進行糾正的權利。只有建立在民眾參與下的對“紅頭文件”進行前置審查和生效后可以由相對人提起訴訟來糾正的監督和制約機制，“紅頭文件”才能真正在法治的軌道中有效地運行。

　　通聯：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學院法律碩士 　　郵編：３４１０００

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