對李慧娟事件的憲法思考

　　　　 張小玲

　　引子：

　　河南省洛陽市中級人民法院的女法官李慧娟在判決書上宣布河南省人大常委會制定的地方法《河南省農作物種子管理條例》的某一條款與上位法衝突而自然無效，省人大主任會議作出要求地方人大對李慧娟法官免職的嚴肅處理的宣告。這一案件引起了社會各界人士的強烈反響。有四律師上書全國人大常委會提請審查《河南省農作物種子管理條例》的效力，賀衛方，蔡定劍，董等著名教授在各大報紙上發表評論。作為一個有着一定法律信仰，追求公正，公平法律的本科大學生，這起事件也引起了我的思考。

　　對李慧娟事件的憲法思考

　　李慧娟事件首先讓我想起了我國的法治狀況，它折射出了我國整個法治建設中的很多問題。目前，我國的法治建設可謂是轟轟烈烈，鑼鼓震天。可究竟法治是什麼，我們離法治還有多遠？亞里士多德說：“法治應包含兩重含義：（一）已成立的法律獲得普遍的服從；（二）大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”在現實生活中它至少應包括以下內容：（一）憲法是國家的最高法律，其它任何法律，法令不得與之抵觸，一切機關，組織和個人人都必須以之為根本的活動準則。（二）法律面前一律平等。（三）公民的權利和義務得到保障。（四）國家機關的權力必須受法律的制約。（五）司法獨立。

　　下面我將針對李慧娟事件，從法治的幾個基本內容分析一下其所反映出來的憲法問題和提出我的建議。

　　一.從人大行為上分析

　　根據憲法第99條規定:地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行.《立法法》規定，國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

　　河南省人大常委會制定的《河南省農作物種子管理條例》在《種子法》於2000年12月1日施行后，依照法律和《種子法》相衝突的條款應屬無效，省人大應當及時的予以修改或者廢止。在這點上省人大不作為，當法官提出法律衝突后省人大依然不作為，沒有對自己的法律合法性進行審查，事後卻分別向省高級法院和洛陽市人大常委會發出上述“通報”，要求省高院對洛陽中院的“嚴重違法行為作出認真、嚴肅的處理”，請洛陽市人大常委會“糾正洛陽市中級人民法院的違法行為，對直接責任人員和主管領導依法作出處理，通報洛陽市有關單位”。這是否太專制，太霸道不合情理呢？對人大的不作為是否也應給予處分呢？我國憲法第5條規定， 國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。 任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。為什麼人大有如此特權？

　　其次，河南省人大常委會第24次主任會議認為，洛陽中院的行為，“其實質是對省人大常委會通過的地方性法規的違法審查，違背了我國人民代表大會制度，侵犯了權力機關的職權……是嚴重違法行為”。而要求對洛陽中院進行嚴肅處理，對李慧娟法官進行嚴肅處理。是否也越權了呢？第一，從資格和程序上看，根據法律精神，人大常委會主任會議不是人大的一個權力機構，它無權對外發出任何有法律意義的文件指令。而且，要作出決定也需要一定的程序。洛陽市人大常委會副秘書長王卓林在接受〈南方周末〉記者採訪時證實，對趙、李二人的處分需要提請人大常委會討論，現在尚未履行這一法定程序。第二，從人大監督的內容上看，根據憲法，人民法院由人大選舉產生，對人大負責，受其監督。人大對法院有當然的監督權，但同時，憲法也規定了法官有獨立審判權，不受任何其他機關，組織和個人的干涉。也就是說，人大對司法的監督應保持在對審判權監督的範圍之外，如法官的貪污受賄，怠工瀆職等行為。否則，法官的獨立審判權會形同虛設，更別談司法獨立，法治建設了。

　　二.從李慧娟法官的行為分析

　　這個事件發生后，有很多人指責李慧娟法官越權，也有很多人從我國的現行體制和法律本身存在的缺陷方面為她辯護同情她。但幾乎所有人都認為她錯了越權了。我個人認為李慧娟法官是對的，理由如下：

　　（一）根據我國 《立法法》規定，下位法不能與上位法抵觸，否則無效。最高法院也一直在強調要在民商事審判活動中加強裁決文書的說理，以保證判決的公正，公平，合理，提高審判的質量。法官對其所依據的 法律應做公開解釋。憲法第5條規定（在上文已提到）包含了兩個方面的內容。1. 要維護憲法的權威和法制的統一。2.法律面前人人平等。而法律的統一又是實現法律面前人人平等的必要條件。只有法律統一，人們才能真正生活在同一法律準則下，法官在選擇法律時才不會有分歧，造成不平等。李慧娟法官不過是在按照法律的要求在做了。就這個案件雙方爭執的焦點，也就是《種子法》和《條例》到底該用哪一個，這直接涉及到當事人的權利，在判決書中充分闡述適用法律的理由。即根據《立法法》的規定說明《條例》的有關條款因為與上位法相抵觸而自然無效。她這樣做不僅充分說明了判決的理由，也在一定程度上維護了國家法律的統一。何錯之有呢？她積極的根據立法精神判案，違反了什麼法？（二）很多學者教授都在呼喚違憲制度的建立。其實我國早已有了這個制度，只是不夠完善，審查範圍窄，又缺乏程序保障，在現實生活中，權力主體又不作為，因而影響不大。依據1982年憲法和《行政訴訟法》以及《國家賠償法》，我國建立了國家權力機關和司法機關相結合，事先審查與事後審查相統一的違憲審查模式：１.全國人大及其常委會負責監督憲法的實施，對法律，行政法規和地方法規的合憲性進行監督審查。２.司法機關有權對國家機關及其工作人員公務行為的合憲性，合法性問題進行審查。全國人大及其常委會由於沒有嚴格的程序保障，它本身又擔負著沉重的立法任務，且違憲審查的專業性很強，工作量又大，人大沒有能力，精力和時間去對所有的法律進行監督審查。也就是說人大在這方面只能無作為。那為什麼不讓司法機關來有所作為，來填補這個空白呢？而且我們只要做一個小小的擴大解釋，一切問題也就迎刃而解。司法機關對國家機關的行為有違憲審查權，在這裡我們可以把“對國家機關的行為的合法性與合憲性”擴大解釋為“包括國家機關的行為及其行為的內容的合法與合憲性”。權力機關也是國家機關，司法機關當然可以對其立法行為及其內容進行監督審查了。李慧娟法官宣布與國家法相衝突的某個地方法條無效，並沒有越權。何況完全可以理解為是法官基於自己對法條的理解進行的判斷。這是法官的一項權力，錯在哪裡呢？

　　（三）面對法律衝突，在省人大又不審查自己制定的法律，而法官又不能拒絕受理的情況下，法官只有三種選擇：第一，繞道而行對法律衝突視而不見，對雙方當事人爭論的焦點充耳不聞，也不對適用的法律進行任何解釋，隨便揀一個用。這時她又有兩個選擇，（1）適用地方法規。這樣對法官也許還可以帶來某些利益（地方法官與地方人大有千絲萬縷的關係）；（2）適用國家法律，維護法律的權威。第二，裁決案件中止審理，在裁決中闡述理由，依照法定程序送請全國人大常委會進行裁決。第三，像李慧娟法官一樣大膽的在判決書上公開闡述適用法律的理由。

　　第一種方法要麼忽視了當事人的權利，要麼不利於維護法律的統一；第二種方法無疑損害了當事人的權利和辦案的效率。因為全國人大常委會2個月才開一次會，一次會5-7天，有大量的問題要討論解決。等到裁決下來案卷上的灰塵不知有多厚了，對當事人已毫無意義了。不過這是大多數學者認同的，他們認為犧牲效率來維護法律的統一與嚴肅是非常有必要的。可是光是這樣成效有多大？即使是孫志剛事件這麼嚴重的案子反映出的明顯法律衝突，法院都不敢說話，最後還是幾位學者提出要對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》有關條款進行審查。其影響仍是如此的有限。現在，法律衝突的案子的嚴重性和普遍性已到了只要對法律有所接觸的人都能列舉一二的程度。李慧娟法官的做法首先是在形式上維護了法律的統一，在客觀上引起了社會反響，使更多的人開始思考這個問題的嚴重性。這必將推動立法，她的強烈也沒有錯。

　　最後，我想談一下的進步。所以從客觀影響來看從這個事件中所想到的一些需要通過立法來完善和規範的地 引子：

　　河南省洛陽市中級人民法院的女法官李慧娟在判決書上宣布河南省人大常委會制定的地方法《河南省農作物種子管理條例》的某一條款與上位法衝突而自然無效，省人大主任會議作出要求地方人大對李慧娟法官免職的嚴肅處理的宣告。這一案件引起了社會各界人士的強烈反響。有四律師上書全國人大常委會提請審查《河南省農作物種子管理條例》的效力，賀衛方，蔡定劍，董等著名教授在各大報紙上發表評論。作為一個有着一定法律信仰，追求公正，公平法律的本科大學生，這起事件也引起了我的思考。

　　對李慧娟事件的憲法思考

　　李慧娟事件首先讓我想起了我國的法治狀況，它折射出了我國整個法治建設中的很多問題。目前，我國的法治建設可謂是轟轟烈烈，鑼鼓震天。可究竟法治是什麼，我們離法治還有多遠？亞里士多德說：“法治應包含兩重含義：（一）已成立的法律獲得普遍的服從；（二）大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”在現實生活中它至少應包括以下內容：（一）憲法是國家的最高法律，其它任何法律，法令不得與之抵觸，一切機關，組織和個人人都必須以之為根本的活動準則。（二）法律面前一律平等。（三）公民的權利和義務得到保障。（四）國家機關的權力必須受法律的制約。（五）司法獨立。

　　下面我將針對李慧娟事件，從法治的幾個基本內容分析一下其所反映出來的憲法問題和提出我的建議。

　　一.從人大行為上分析

　　根據憲法第99條規定： 地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。《立法法》規定，國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

　　河南省人大常委會制定的《河南省農作物種子管理條例》在《種子法》於2000年12月1日施行后，依照法律和《種子法》相衝突的條款應屬無效，省人大應當及時的予以修改或者廢止。在這點上省人大不作為，當法官提出法律衝突后省人大依然不作為，沒有對自己的法律合法性進行審查，事後卻分別向省高級法院和洛陽市人大常委會發出上述“通報”，要求省高院對洛陽中院的“嚴重違法行為作出認真、嚴肅的處理”，請洛陽市人大常委會“糾正洛陽市中級人民法院的違法行為，對直接責任人員和主管領導依法作出處理，通報洛陽市有關單位”。這是否太專制，太霸道不合情理呢？對人大的不作為是否也應給予處分呢？我國憲法第5條規定， 國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。 任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。為什麼人大有如此特權？

　　其次，河南省人大常委會第24次主任會議認為，洛陽中院的行為，“其實質是對省人大常委會通過的地方性法規的違法審查，違背了我國人民代表大會制度，侵犯了權力機關的職權……是嚴重違法行為”。而要求對洛陽中院進行嚴肅處理，對李慧娟法官進行嚴肅處理。是否也越權了呢？第一，從資格和程序上看，根據法律精神，人大常委會主任會議不是人大的一個權力機構，它無權對外發出任何有法律意義的文件指令。而且，要作出決定也需要一定的程序。洛陽市人大常委會副秘書長王卓林在接受〈南方周末〉記者採訪時證實，對趙、李二人的處分需要提請人大常委會討論，現在尚未履行這一法定程序。第二，從人大監督的內容上看，根據憲法，人民法院由人大選舉產生，對人大負責，受其監督。人大對法院有當然的監督權，但同時，憲法也規定了法官有獨立審判權，不受任何其他機關，組織和個人的干涉。也就是說，人大對司法的監督應保持在對審判權監督的範圍之外，如法官的貪污受賄，怠工瀆職等行為。否則，法官的獨立審判權會形同虛設，更別談司法獨立，法治建設了。

　　二 從李慧娟法官的行為分析

　　這個事件發生后，有很多人指責李慧娟法官越權，也有很多人從我國的現行體制和法律本身存在的缺陷方面為她辯護同情她。但幾乎所有人都認為她錯了越權了。我個人認為李慧娟法官是對的，理由如下：

　　（一）根據我國 《立法法》規定，下位法不能與上位法抵觸，否則無效。最高法院也一直在強調要在民商事審判活動中加強裁決文書的說理，以保證判決的公正，公平，合理，提高審判的質量。法官對其所依據的 法律應做公開解釋。憲法第5條規定（在上文已提到）包含了兩個方面的內容。1. 要維護憲法的權威和法制的統一。2.法律面前人人平等。而法律的統一又是實現法律面前人人平等的必要條件。只有法律統一，人們才能真正生活在同一法律準則下，法官在選擇法律時才不會有分歧，造成不平等。李慧娟法官不過是在按照法律的要求在做了。就這個案件雙方爭執的焦點，也就是《種子法》和《條例》到底該用哪一個，這直接涉及到當事人的權利，在判決書中充分闡述適用法律的理由。即根據《立法法》的規定說明《條例》的有關條款因為與上位法相抵觸而自然無效。她這樣做不僅充分說明了判決的理由，也在一定程度上維護了國家法律的統一。何錯之有呢？她積極的根據立法精神判案，違反了什麼法？

　　（二）很多學者教授都在呼喚違憲制度的建立。其實我國早已有了這個制度，只是不夠完善，審查範圍窄，又缺乏程序保障，在現實生活中，權力主體又不作為，因而影響不大。依據1982年憲法和《行政訴訟法》以及《國家賠償法》，我國建立了國家權力機關和司法機關相結合，事先審查與事後審查相統一的違憲審查模式：１.全國人大及其常委會負責監督憲法的實施，對法律，行政法規和地方法規的合憲性進行監督審查。２.司法機關有權對國家機關及其工作人員公務行為的合憲性，合法性問題進行審查。全國人大及其常委會由於沒有嚴格的程序保障，它本身又擔負著沉重的立法任務，且違憲審查的專業性很強，工作量又大，人大沒有能力，精力和時間去對所有的法律進行監督審查。也就是說人大在這方面只能無作為。那為什麼不讓司法機關來有所作為，來填補這個空白呢？而且我們只要做一個小小的擴大解釋，一切問題也就迎刃而解。司法機關對國家機關的行為有違憲審查權，在這裡我們可以把“對國家機關的行為的合法性與合憲性”擴大解釋為“包括國家機關的行為及其行為的內容的合法與合憲性”。權力機關也是國家機關，司法機關當然可以對其立法行為及其內容進行監督審查了。李慧娟法官宣布與國家法相衝突的某個地方法條無效，並沒有越權。何況完全可以理解為是法官基於自己對法條的理解進行的判斷。這是法官的一項權力，錯在哪裡呢？

　　（三）面對法律衝突，在省人大又不審查自己制定的法律，而法官又不能拒絕受理的情況下，法官只有三種選擇：第一，繞道而行對法律衝突視而不見，對雙方當事人爭論的焦點充耳不聞，也不對適用的法律進行任何解釋，隨便揀一個用。這時她又有兩個選擇，（1）適用地方法規。這樣對法官也許還可以帶來某些利益（地方法官與地方人大有千絲萬縷的關係）；（2）適用國家法律，維護法律的權威。第二，裁決案件中止審理，在裁決中闡述理由，依照法定程序送請全國人大常委會進行裁決。第三，像李慧娟法官一樣大膽的在判決書上公開闡述適用法律的理由。

　　第一種方法要麼忽視了當事人的權利，要麼不利於維護法律的統一；第二種方法無疑損害了當事人的權利和辦案的效率。因為全國人大常委會2個月才開一次會，一次會5-7天，有大量的問題要討論解決。等到裁決下來案卷上的灰塵不知有多厚了，對當事人已毫無意義了。不過這是大多數學者認同的，他們認為犧牲效率來維護法律的統一與嚴肅是非常有必要的。可是光是這樣成效有多大？即使是孫志剛事件這麼嚴重的案子反映出的明顯法律衝突，法院都不敢說話，最後還是幾位學者提出要對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》有關條款進行審查。其影響仍是如此的有限。現在，法律衝突的案子的嚴重性和普遍性已到了只要對法律有所接觸的人都能列舉一二的程度。李慧娟法官的做法首先是在形式上維護了法律的統一，在客觀上引起了社會反響，使更多的人開始思考這個問題的嚴重性。這必將推動立法，她的強烈也沒有錯。

　　最後，我想談一下的進步。所以從客觀影響來看從這個事件中所想到的一些需要通過立法來完善和規範的地方。

　　第一，完善違憲審查制度。在前面我已經講到我國現行的違憲審查制度的缺陷，使得其名存實亡。對於這一點，很多學者專家提出了很多的建議。我個人比較同意把違憲審查權給司法機關。在司法機關內部設立專門進行違憲審查的法院，因為法院的專業化水平比較高，專事專辦且有程序保證，可以有效的保障審查的質量。其次，又可避免監督者自己監督自己的尷尬。因為法院必須依法律辦事。

　　第二，調整人大的權力。一方面，對那些對其權力機關性質影響不大，而通過一定的改革后仍很難或無能行使的權力應下放給司法和行政機關，特別是司法機關，因為我國目前司法機關在國家政治生活中權力最弱小，而這將直接影響我國的法治建設。另一方面，對於它的性質和保障其權力有效行使的權力，如立法權，監督權等要切實有效的行使。對過去不能行使而被其他機關行使，現在或將來通過一定的改革後有能力行使的，要收回，如財政權等。

　　第三，改革法官任免體制。法官任免的地方化必然導致法官的地方化，這不利於法制的統一和法官獨立的實現。既然法官和檢察官都是司法人員，法官的任免制度完全可以仿效檢察官的任免制度。最高人民法院院長由全國人大選舉產生。最高人民法院副院長，法官由院長提請全國人大常委會任免。地方各級人民法院一陣優同級人大任免，並須報上一級人民法院提請該級人大常委會批准。地方各級人民法院的其他組成人員由院長提請本級人大常委會任免。這樣既可以照顧人大的監督權，又使得人大對法院法官的影響有限，有利於司法獨立的實現。

　　張小玲

　　2003年11月22日於中南大

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