論法律至上

　　　　 四川省司法廳 謝維雁

　　勞倫斯·M·弗里德曼教授斷言：“法治的概念並不是專屬於‘西方’的”，法治的觀念正“以這樣或那樣的方式遍及全球”。①黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，並於1999年寫入憲法，可以說是對法治全球化的積極回應。筆者認為，法治的關鍵是法律至上。

　　一

　　法治“意味着的不只是單純的法律存在”，而是 “法律的統治而非人的統治”。②法治社會的基本標誌或原則應包括：1、法律須建立在民主基礎上。 2、必須確立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是為了保障人權和自由，實現正義。5、政府權力受到制約。五項原則中確立法律至上最為重要。首先，法律至上是法治區別於人治的根本標誌。早在2300多年前，我國古代法家即提出了“以法治國”的主張。但是，法家的“法治”不過是以法律為強化手段、徹頭徹尾的人治。其根本原因正在於法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要條件，並構成其他幾項原則的基礎。離開法律至上，其他原則將難以成立。不確立法律至上，即使完全建立在民主基礎上，也僅是“紙上的法律”，自由與人權 保障，法律面前人人平等，政府權力受制約的原則均無法實現。英國法治的確立以《人身保護法》（1679年）、《權利法案》（1689年）和《王位繼承法》（1701年）的制定為標誌，這三個憲法性文件以保障人權和自由為宗旨，並第一次確立了法律高於王權的原則：國王必須受這三個憲法性文件的約束。英國的歷史揭示了一個具有普遍意義的命題：法治社會的根本性標誌，是法律至上原則的確立。總之，法律至上是法治的本質所在，是“法的統治”的另一種表達，是“法的統治”的實現形式。

　　二

　　法律至上，深深地根源於社會的需要。

　　1、 法律至上是發展市場經濟的需要。首先，法律至上是市

　　場經濟條件下利益及利益主體多化決定的。市場經濟條件下獨立化、多元化的市場主體對有限資源的競爭、最大利潤的追求，導致了各主體之間的一種緊張關係，需要一種公認的、權威的規則即法律來協調並解決相應問題。其次，法律至上是由市場活動的統一性所決定的。統一市場和統一市場活動要求所有市場主體都按統一準則即統一的法律制度在平等基礎上展開競爭。法律制度的統一，一方面要求法律制度要反映市場經濟規律，合理配置權利、義務，另一方面也要求法律具有至高無上的權威，才能保證自身體系的統一。

　　2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多數人的統治，其基本運作程序：“一是每人有權利發表自己意見，二是大家贊成多數，要接受多數人的意見”。③這要求必須依照預先一致認可的規則進行，必須賦予“多數意見”凌駕於任何個人、組織之上的地位。其次，市場經濟下政府一般採取共和制，以間接民主即代議製作為政權組織形式。權力所有者與權力行使者分離極易導致權力失控，這要求一種凌駕於各權力之上、權威性的規則來實現對權力行使的監控。

　　3、法律至上是維護社會秩序的需要。建立穩定的社會秩序，首先要對統治階級內部各利益集團的權力及權利進行合理配置，達到平衡。其次，要對人民的權利包括公民和各種組織的權利與政府的權力進行合理配置，使人民權利高於一切，政府權力受制於人民的權利，並達到平衡。政府權力與人民權利的“調節器”即法律，只有確立法律至上，平衡才能實現，社會的穩定才能長久。

　　4、法律至上，也是新中國民主法制建設歷史經驗和教訓的總結。十一屆三中全會以來，民主與法制建設進入了新的歷史時期，法律至上原則逐步確立。20餘年來取得的巨大成就，部分的應歸功於民主與法制建設，特別是法律權威的不斷加強。十一屆三中全會公報指出：“為了保障民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化。使這種制度和法律具有穩定性，連續性和極大的權威性，………不允許任何人有超越法律之上的特權”，④表達了法律至上的內涵。黨的十五大報告，進一步具體詮釋了法律至上的具體含義：“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”這一認識是在經歷了長期的陣痛后獲得的。雖然早在1956年的八大就已確定把發展社會主義民主，健全社會主義法製作為黨的根本方針，但未能在實踐中堅持下去。由於未能將黨內民主和國家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未確立法律至上，最終未能阻止權力集中及個人專斷，導致“文化大革命”十年悲劇。如何防止類似悲劇重演？一要實現真正的民主，一要實現法治，確立法律至上。

　　三

　　有人說，我國既然是黨領導一切，怎麼能提法律至上呢？也有人認為，法律至上為西方所固有，是“孤立地看待法律權威”。⑤我們認為，這些看法有失偏頗。

　　首先，法律至上，意味着法律是其他社會規範系統的價值標準，是評判人們行為的最高準則，說的是法律比其他行為規範高，沒有把法律與黨的領導比高低的意思，更不是否定、排斥黨的領導。

　　其次，法律至上，在價值上是對凌駕於法律之上的特權或個人意志的否定，它有着內在的合理性和科學性。真正的法治社會中，法律是人民意志的集中體現，主張法律至上即是主張人民意志至上。法律是客觀規律的反映，承認法律至高無上的權威，便是承認和尊重客觀規律。規範性、普遍性、強制性是法律的本質特徵，這些特徵要求法律得到社會公眾的普遍服從即法律至上。法律至上的科學性和合理性早已超越了資產階級的狹隘眼界，成為全人類共享的文化成果。

　　再次，黨必須在憲法和法律的範圍內活動，是黨的領導與法律至上的有機統一，這是我們黨的一貫主張。1956年9月，鄧小平在黨的八大上所作的修改黨章的報告中即強調：“黨章草案要求，每一個黨員嚴格地遵守黨章和國家的法律，遵守共產主義道德，一切黨員，不管他們的功勞和職位如何，都沒有例外。”⑥黨的十五大報告再次強調：“黨領導人民制定憲法和法律，並在憲法和法律範圍內活動。”黨在憲法和法律的範圍內活動，充分體現了黨的領導與法律至上的統一。這一命題，包含以下幾層意思：（1）法律至上與黨的領導建立在同一基礎上：都反映和體現了人民的意志。憲法和法律的實施過程，就是黨實現領導和執掌國家政權的過程，就是各級國家機關依法管理國家的過程，就是人民意志 和利益的實現過程。（2）中國建設社會主義法治國家，確立法律至上，離不開黨的領導。建設社會主義法治國家，不僅需要大規模的法治實踐，更需要構建一種新型的、作為法治實踐支撐和背景的法治文化。這是一項非常浩大的工程，離開黨的領導，在中國絕無可能。（3）法律至上是加強和改善黨的領導的關鍵。第一、法律至上，有利於黨的路線、方針、政策的落實。黨的主張上升為法律，在國家強制力保證下必將得到更加徹底、完全的貫徹落實。第二，法律至上，有利於改進黨的領導方式，提高黨的領導效率。確立法律至上，使黨的領導通過將黨的主張上升為法律並為全社會普遍遵從得以實現。黨超然於具體司法案件和具體行政事務，克服了黨法不分、黨政不分的弊端，有利於黨以更多的時間和精力，去研究更多的問題，更好地實現其領導。

　　最後，既然法律至上意味着法律是評判人們行為的最高準則，解決社會衝突的首要選擇，這就意味着還有其他較高和較低層次的準則，有解決社會衝突的次要選擇，因此，不存在孤立看待法律權威的問題。法律至上不排斥其他準則、其他行為規範。

　　四

　　要確立和實現法律至上，筆者認為須從以下幾個方面入手：

　　1、完善法律至上規定。

　　現行憲法第五條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”憲法序言未段還確認了憲法的根本法地位和最高法律效力。筆者建議在以後修憲時，進一步明確規定法律至上特別是憲法至上原則，並使所有規定系統化，在憲法和法律中更加徹底地貫徹。

　　2、切實保障審判獨立。

　　審判獨立是法律至上內在要求，是法律至上得以確立和維繫的組織和制度保證。無審判獨立，則無法律至上。審判獨立包含兩個層次，一是審判機關具有獨立於行政機關及其他社會團體、個人甚至包括立法機關進行審判的權力，可稱為審判機關的獨立或外部獨立。一是法官審判案件也不受法院內部的任何干涉，只服從法律，可稱為法官的獨立或內部獨立。審判獨立的核心是法官的獨立。我國現行法律只規定了外部獨立；“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。”對法官的獨立隻字未提。外部獨立的規定在我國司法實踐中也遠未實現。實現審判獨立，須做好以下工作：

　　第一，完善憲法、法律關於審判獨立的規定，應明確規定法院及法官審判案件只服從法律，增加法官獨立以及保障法官獨立的規定。

　　第二，正確處理審判獨立與黨的領導的關係。一方面，改革現行黨對審判機關的領導體制，建議將地方各級人民法院由地方各級黨委領導改為在黨中央領導最高人民法院的同時授權最高人民法院黨組織直接領導地方各級法院，實行系統內部垂直領導制度。另一方面，改革現行領導方式，黨主要通過確立法治建設的方針及制定的重要法律制度、建設法律設施的指導思想和原則來實現領導，而不直接插手具體案件的處理。 建議取消遇有重大案件法院向地方黨委請示彙報或地方黨委指令法院彙報的制度。

　　第三、改革現行財政、人事制度。建議將法院經費、裝備、辦案經費等由中央規定統一標準，地方政府依法劃撥或由中央財政直接劃撥，改變地方各級法院經費由地方行政決定的狀況，實現法院在經濟上的獨立。建議規定全國各級法院統一、獨立的編製，實行法官資格全國統一、公開考試製度。法院在對已獲取法官資格的人員進行必要的考察后提名並經同級人大選舉後任命，改變現行法院人事由地方黨委組織部門和地方人事部門控制的狀況，實現法院人事上的獨立。

　　第四，正確處理審判獨立與人大及其他機關、社會團體、個人對法院審判活動監督的關係。根據我國憲法規定，各級法院對產生它們的國家權力機關負責。實踐中，人大通過聽取工作報告、作出指導法院工作的決定，審查司法解釋是否符合法律，受理人民群眾對法院所辦案件的申訴和對法院工作人員違法行為的控告，以及近來形成的最高人民法院向全國人大常委會報告重大事項，向內務司法委員會彙報有關情況的制度等方式對法院實施監督。此外，憲法及法律還賦予其他國家機關、社會團體及個人對司法的監督權。加強對法院審判活動的監督與審判獨立並不矛盾。只有對審判活動進行真正有效監督，才能使審判活動完全依法進行，這正是審判獨立的內在要求。但應明確兩個界限，一是無論何種監督都不能在案件訴訟過程中進行；二是包括人大及其常委會在內的任何機關、組織、個人在法院對案件作出處理後進行監督時不能對法院發號施令，而只能運用法律規定的間接手段達到目的。

　　第五，實現法官的獨立即審判的內部獨立，可從兩方面進行：一是改革現行法院審委會制度，避免審委會“判”而不審，主審法官審而不判的現象。建議改變審委會職能，審委會只對疑難、重大案件提供諮詢意見，而不直接決定案件處理；建議將現行判決由庭長、主管院長兩級審批制度改為主管院長一級審批制度，實行主審法官責任制。一是改革對現行法官的考察、升遷及停職、免職等由法院決定的狀況，建議由人大常委會設專門委員會承擔此項工作，或可效仿西方國家法官的考任工作由司法部進行，減少法院內部對法官的影響，以保證法官的獨立。

　　第六，完善、健全法官獨立的保障制度。法官獨立保障制度的欠缺，是當前司法制度的薄弱環節。為保障法官的獨立，應逐步建立和完善以下制度：（1）法官終身制。法官終身制已為現代國家所普遍承認。它是指法官在任期屆滿前，非經彈劾，不得被免職、撤職、或令其提前退休。（2）法官專任制度。這是指法官不得兼任行政職務，不得兼任其他營利性的職務，但教學除外。（3）法官高薪制度。西方國家給予法官高薪待遇，法官生活安定富足，對減少賄賂、營私舞弊現象，保障法官公正執法有積極意義，值得借鑒。（4）法官任職資格制度。如前述，應實行面向全國、公開的、統一的法官資格考試，還應對法官資格報考者的條件予以嚴格限制，必須是法律院校或法律專業本科以上畢業者方可報考。高水平的法律知識，是法官獨立的基礎。

　　3、強化法律意識。法律意識對法律的適用和遵守具有極為重要的意義。法律能否被嚴格地執行和遵守，在很大程度上取決於全體公民的法律意識。強化法律意識，首先要有現代法意識，克服法律虛無主義和法律工具主義，樹立法律具有最高權威的觀念。其次，要加強宣傳教育，注重在普法教育中提高法律意識。再次，注重在法治實踐中提高公民法律意識。普通民眾的法律意識是在實踐中養成的，“行使司法權這種過程本身，實際上是在向案件當事人宣示正義的準則。”⑦

　　註釋：

　　① 勞倫斯·M·弗里德曼：《法治、現代化和司法》，載《北大法律

　　評論》1998年第1卷第1輯，第280頁

　　②諾內特等：《轉變中的法律與社會》（張志銘譯），第59 頁

　　③林毓生：《中國傳統的創造性轉變》，第91頁

　　④轉自李龍主編：《依法治國——鄧小平法制思想研究》，第92頁

　　⑤郭宇昭：《論“依法治國”的內涵》，載《法學家》1998年1期

　　⑥《鄧小平文選》第1卷，第243頁

　　⑦賀衛方：《法邊餘墨》，第6頁

　　[原文發表於《四川師範大學學報》（社會科學版）1999年第1期]

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