試論二十一世紀中國行政法之趨勢及特點

　　「關鍵詞」二十一世紀行政法特點趨勢

　　新中國行政法學肇興於八十年代初，幾與改革開放同步，迄今已有二十餘年的發展史。八十年代以前，我國行政管理基本是以人治為主，主要是依政策辦事。此後，國家開始制定法律法規，走上了依法辦事的軌道，並逐漸將依法行政作為國家行政管理的一項原則確定下來。隨之行政法理論和行政法治建設都獲得了長足的進步，陸續產生“民告官”制度、國家賠償、公務員制度等，並對行政機關從實體制約開始轉到注重程序制約，是為行政法的第一次勃興。

　　當前，知識經濟時代來臨，信息網絡化、新技術革命不斷深入發展，世界各國的經濟、政治、社會和思想文化正在發生重大變革和調整。這股經濟全球化的浪潮不可避免地影響到各國現有的法律制度。作為世界貿易組織成員國，我們必須得注意根據有關國際經貿體制、組織及國際經濟發展規律的客觀要求加強國內法律的立廢和修改，使我國的法律與國際多邊貿易組織規則和國際條約相協調。這對我國行政法的發展提出了新的要求，也成為我國行政法發展的一個契機。

　　為此，我們考察世界主要發達國家的行政法概況，以為殷鑒。

　　一、世界主要發達國家行政法概況

　　1、英國

　　英國行政法始受戴雪“行政法就是用特別法和特別法院來保護政府官吏的特權”影響頗深，后T.E.霍蘭特區分開公私法，W.I.詹寧斯又擴展了行政法的範圍，認為行政法是關於公共行政的全部法律，並闡述了行政法就是控制政府機關濫用行政權的控權理論。現在在牛津詞典中的定義反映了其基本共識，即“行政法是闡述和規定政府機關的職能和權力的原則、規則的彙編。”在議會主權原則和法治原則的憲法原則的影響下，形成了英國行政法的基本原則，即主要指越權無效兼涉程序與實體的授權法原則和自然公正的純程序的普通法原則。後者補充了無授權成文法的情況下，應聽取對方意見和不能做自己案件法官的必要程序規則。

　　2、美國

　　美國自建國以後很長一段時間，繼承了英國的法律傳統，其法律觀念直接移植了英國傳統的控權思想。但是，美國人認為，控制政府權力的最好方法莫過於規範其法律程序。其行政法的發展大致經歷了三個階段：1887年至20世紀20年代重點是分權理論和權力委託行使理論；20世紀初至1935年是實施司法審查階段；此後至今轉向重視正式裁決的程序和行政立法。其控權理論也相應地分為三部分，其中設定權力的理論同於英國，有關司法審查的理論是其核心，行政程序理論則是區別於英國的重要特徵。

　　3、法國

　　法國學者認為行政法就是有關行政的法，是調整行政機關一切行政活動的國內公法。他們強調在行政法中確立基本觀念。法國有獨立的行政法院，行政重要原則由判例產生。其主要原則為行政法治原則，即行政行為必須有法律依據，行為必須符合法律，並且必須以自己的行為來保證法律的實施。法國的行政法學說則從公共權力說發展到公務說，現在雖然公務說受到一定的挑戰，但仍維持着其權威的地位。

　　4、德國

　　由於歷史上長處於四分五裂的小公國林立的狀態，一直到19世紀中葉，在全德以法治原則為基礎的憲政國家建立，才為現代行政法的產生和發展奠定了基礎。其法律也反映了從專制到民主的特點。1852年，卡。格伯提出：為公利所必須而權利受影響的公民有權獲得法律救濟。後來梅葉爾在1896年提出行政行為的概念，論述了法治原則以及對管理機關的約束力。德國的行政法學者認為，行政法是有關公共行政機關之行政職能，以及與之有關的公民權利和義務的法律規則的總和，是公法的一個組成部分。其行政法在公私二元分立的體系下，成文法多，且程序實體合一立法。德國設立脫離了行政體系的行政法院，適用許多憲法原則，如三權分立原則、社會國家原則、法治原則等，和在此基礎上衍化出的合法性原則和比例原則之行政法基本原則。合法性原則包含着法律至上和法律要件的內容。

　　5、日本

　　日本在近代法治化以後行政才與法相結合。其二戰前按照法德模式建立了法律體系，以公共權力觀念為基本理論基礎，強調公法關係中國家主體的優越性，對實現社會公益的價值、國民權利與自由的保障等問題沒有給予應有的重視。二戰後吸收了英美行政程序和權利救濟的內容，訴訟體制也合入民事，但是受傳統影響，仍在一定程度上強調國家意志的優越性。日本行政法的原則和基礎是法治行政，具體包括法律保留原則、法律優先原則和司法救濟原則。

　　二、行政法模式及發展趨勢分析

　　世界上傳統的行政法按照對行政權力是以控制還是以維護為中心，大致可分為兩種模式，一種是以英美為代表的控權模式，一種是以戰前的德日和蘇聯為代表的管理理論模式，兩者相差迥異。

　　就控權模式而言，其行政法着重於對行政權力的控制，強調司法權力對行政權力的制約。但是這種模式有下列一些缺點：司法的過分干預可能成為積極行政的障礙；司法的價值判斷凌駕於行政的價值判斷之上；司法干預系對行政行為的事後控制，作用不如事前控制大，並且忽視了行政機關內部控制的可能性和可行性。該模式將行政程序法和司法審查法視為行政法，而認為行政組織、行政行為問題應由行政學或者其他學科來解決。

　　而與此相對的，存在着的是以維護行政權力、國家管理為中心的管理理論模式。其盛行於戰前的德國和日本，在蘇聯則一直沿用至80年代。對於如何處理行政權力和公民權利間的關係，在此模式下，一直強調國家管理的重要性和行政權力的優越性，如德國“把作為財產權主體的國家和作為公共權力主體的國家相區別，極大地發展了公共權力的、保守的、反民主的行政法理論”，而日本則是仿效之。該模式往往忽視個人權利的保障，有較強的中央集權主義和警察國家主義的特點，注重行政實體發而不注重行政程序法，一般不承認程序的獨立價值，故有關行政程序和司法審查的理論相對落後，其核心內容是行政組織法和行政行為法，至於行政程序法和司法審查法，則是無足輕重的。採用管理理論模式的國家一般都是中央集權制的政治體制。

　　行政法是調整和規範行政權的法，西方國家的行政法，自近代以來，隨着形勢的發展，特別是第二次世界大戰以後，受民主、民族思潮的影響，表現出了一些新的發展趨勢：英美法系國家開始重視和吸收大陸法系的行政法理論，開展了對行政主體的資格、組織、結構、行政效率以及行政行為運作方式的研究，強調對行政的信任，在一些專業領域部分放棄司法干預；大陸法系則吸收了英美法系的特點，司法權力對行政權力的制約，在以往強調以公共利益為中心的國家，成為保障個人權利的主要手段和機制，這尤其明顯地表現在德國

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