我國行政程序法治的現狀及對策分析

　　　　 內容提要 行政程序法治是依法行政的基礎和重要內容。我國行政程序法治中存在着：頑固的傳統觀念嚴重影響、制約着我國行政程序法治的健康發展；行政程序立法問題頗多，至今尚沒有統一的行政程序立法；司法審查範圍過窄，不能對行政行為實施有效的監督；司法不獨立及司法腐敗；行政執法“有法不依、執法不嚴、違法不究”等問題和不足。針對存在的問題，作者提出了諸如轉變傳統觀念，深入司法改革、實現司法獨立，進行統一的行政程序立法，擴大司法審查範圍和嚴肅行政執法等簡要的對策分析。

　　關鍵詞 行政程序法治 司法審查 行政執法 對策分析

　　一、行政程序法治的重要性及其簡要回顧

　　追求程序正義，在我國日益引起法學家和立法機關的重視。行政程序作為規範行政權，體現法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，而行政程序發達與否，是衡量一個國家行政法治程度的重要標誌。（1）

　　行政法治，又稱依法行政（Administration According to the Law)，是指行政權力的取得和行使都必須依據法律的規定並依照法定的程序，既不得越權和濫用職權也不得失職，一切行政行為都要接受監督，違法行政行為要承擔相應的法律責任。（2）行政法治，除了要貫徹一般的法治原則外，還必須貫徹職權法定、越權無效、法律保留、依程序行政、職權與職責相統一和司法救濟等原則，以指導和規範行政權力取得和行使的整個過程。“依法行政”之中的“法”，固然包括實體法，但行政程序法更是其應有之義。如果把行政法治看作行政方面的法治狀態的話，那麼行政程序法治就是實行行政法治的重要手段、方法或者步驟。行政程序法治是依法行政的關鍵和重要內容。沒有行政程序法治，也就不可能實現行政法治。在張揚程序正義的今天，對行政程序法治應該引起我們足夠的重視。

　　我國現代行政程序法治的建設開始於80年代社會主義法制的重建。1982年，我國憲法正式確認行政立法，規定國務院有權制定行政法規，國務院部委有權制定行政規章。以後的《地方組織法》又規定省、直轄市、自治區人民政府、省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府亦有權制定行政規章。1987年國務院發布了《國營企業勞動爭議處理暫行規定》，根據一定的准司法程序，處理勞動爭議案件。1993年，八屆人大一次會議通過的政府工作報告，正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。1989年《行政訴訟法》的出台，可以說是我國行政法治進程中的一個里程碑，它是新中國歷史上第一部具體規定行政相對人在認為具體行政行為侵犯其合法權益而可以向人民法院尋求司法救濟的法律，為我國行政法治建設奠定了堅實的基礎。之後，相繼有1990年的《行政監察條例》和《行政複議條例》、1994年的《國家賠償法》、1996年的《行政處罰法》、1999年的《行政複議法》，以及2000年的《立法法》。這些立法，代表着中國行政法治的基本成就。尤其是《行政處罰法》的頒布實施，是我國行政程序法治最典型的立法。該法較好地解決了對行政行為的程序制約問題，較好地體現了現代民主法治的精神和原則，其所規定的各項行政程序制度，特別是聽證制度，對於保障行政行為公正合理地進行，防止行政執法人員濫用權力，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，具有特別重要的意義。（3）

　　二、我國行政程序法治存在的問題

　　我國在行政程序法治上，已經取得了比較可觀的成績，邁出了可喜的一步。但仍然存在着一些嚴重的問題和不足，需要我們認真面對，慎重對待。這裡，不妨分析如下：

　　（一）傳統觀念的頑固存在，嚴重影響、制約着我國行政程序法治的健康發展。

　　這些傳統的觀念包括：“重實體、輕程序”的觀念，把行政法（包括行政程序法）看作是“治民之法”、“管理法”的觀念，“長官意志”、“權大於法”的觀念，以及傳統的“無訟”觀念，等等。這些觀念從不同的角度，在不同的方面，有着不同的表現。

　　從行政機關方面來看，封建傳統中的“官本位”和“家長制”的思想頑固不化。在行政執法實踐中，往往是“長官意志”：“我說了就算，什麼法不法的？”有程序規定不照辦，沒有程序規定更好辦。程序算不了什麼，即使違反了程序也不算違法，也不用承擔什麼責任。辦事拖拉，官僚主義嚴重；不公開辦事程序，“暗箱操作”；不平等對待，搞權力“尋租”；以權謀私（包括“小團體”）、謀錢，貪污腐敗；等等，普遍存在。有的行政機關及其工作人員對於相對人的起訴和法院的行政審判活動，至今仍有不滿、抵觸情緒，不應訴，不答辯，不執行法院已生效的裁判文書，甚至（通過有關行政領導）對審判人員施加壓力，對原告方刁難報復等現象仍然存在。從行政相對人方面來講，由於受“無訟”文化傳統（孔子：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”《論語·顏淵》）根深蒂固的影響，老百姓仍然報着“餓死不做賊，屈死不告狀”的信條，輕易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往會因畏“官”而違心地接受“調解”、撤訴；即使告“贏”了，也往往會顫顫驚驚，害怕此生不得安寧！從法院方面來講，有案不受、變相“調解”、“動員”撤訴、久拖不結、官官相護等司法不公現象，還不同程度地存在着。這些都嚴重影響、制約着我國行政程序法的健康發展。

　　（二）行政程序立法問題頗多，至今尚沒有統一的行政程序立法。

　　這方面的問題，體現在：

　　1、行政程序法治缺乏明確的憲法規定，致使我國的行政程序立法不發達。

　　我國是一個成文法傳統的國家。在我國不可能存在類似於普通法傳統中的自然正義原則，也不會有類似於美國憲法中正當程序條款的規定，雖然我國的一些行政法學者會將現行憲法中的第2條第3款以及第27條（4）的規定，視為保障國家權力行使符合正義要求的憲法基礎；然而，這樣的認定並沒有多少說服力。（5）實踐也證明，這些規定並未為我國現代行政程序法治的建立和發展，提供直接的憲法原則和動力。由於缺乏憲法和基本法律原則的正確指導，致使我國的行政程序法治建設處於比較落後的狀態；致使行政程序的制定者們不能對行政程序的公正性或者正當性予以足夠的重視，不能按照現代行政程序法治的要求去創設各種行政程序；致使行政程序往往逃不出服務於強化國家行政管理目的的窠臼，缺乏對公民、行政相對人權益的足夠重視和保護。

　　2、缺乏統一的行政程序立法， 在已有的行政程序立法中，往往重事後程序，輕事前和事中程序。

　　正因為存在着前述缺乏統一的、憲法性的正當程序的要求，缺乏應有的統一規劃，我國的行政程序立法往往是各個行政部門各自為政，各行其是，表現為具體問題、具體部門、具體地方、具體規定，所以，出現行政程序設置不科學、不統一，發生權限重複、交叉、衝突，以及程序繁瑣、影響行政效率等現象，就不足為怪了！同時，從行政活動範圍的多樣性而言，不同種類的行政行為適用不同的程序要求，確實有其必要性；但是，如果對行政程序性約束是否設置以及設置的模式等問題都要由行政機關自己決定的話，那麼行政偏私和專橫就很難避免。

　　並且，在我國已有的有關行政程序立法中，往往存在重事後程序，輕事前和事中程序的問題。比如，往往強調的是行政監察、申訴、複議和訴訟等，而忽視事前、事中的諸如資訊公開、告知權利和聽取意見等程序要求。這也是我們以後的行政程序立法應該引起重視的！還有必要指出的是，像行政許可、行政強制、行政徵收、行政調查、檢查和行政確認等大量的行政行為，尚沒有納入行政程序法治的軌道（行政許可法、行政強製法目前正在制定、起草過程中），這給行政機關留下了太大的自由裁量權，容易造成濫用職權。

　　3、行政程序由行政機關自身設定，結果往往是擴大自己的權利，增加相對人的義務，權利義務不對等。