法治與執政黨的政治權威

　　　　 法治最基本的要求就是法的至上性，即作為人民意志的憲法和法律具有最高的權威。但是，在發展中國家走向現代化的過程中，一個強有力的政黨的政治權威又是必不可少的。江澤民在建黨八十周年講話中指出：“在我們這樣一個多民族的發展中大國，把十二億多人的力量凝聚起來，向著社會主義現代化的目標前進，必須有中國共產黨的堅強領導。否則，就會成為一盤散沙，四分五裂，不僅現代化實現不了，而且必然陷入混亂的深淵。這是總結近代以來中國發展的歷程得出的結論，也是分析許多國家發展的經驗教訓得出的結論”。如何通過制度設計或創新使執政黨既發揮統攬全局協調各方的政治核心作用，又不至於蛻變為凌駕於憲法和法律之上的特權集團，這是包括執政黨在內的各方仁人志士共同探討，但並未很好解決的問題。本文試圖在這方面作一嘗試性的探討，以就教於各方。

　　一、 中國法治建設的道路需要執政黨的政治權威

　　當代發達國家的法制現代化起步於自由資本主義時期，並伴隨着市場經濟的發展和市民社會的成熟而逐步地、自然而然地實現的，是一種自下而上的，由社會生活領域推動的運動過程。在這個過程的開始階段，政府扮演的僅是一種消極的“守夜人”角色。而當代中國的法治變革發生於二十世紀最後二十年，這時的中國社會缺乏商品經濟對民主法治意識的啟蒙，更面對着政治、經濟和法制飛速發展的世界。發達國家的政治影響和經濟壓力，國內人民要求富裕和民主的渴望，決定了我國的法治建設同時擔負著民主化以及發展、穩定等多重任務。其任務的艱巨性和操作上的精巧，客觀上需要有一個充分行使公共職能的強大政府來推動法制的轉型，需要政府自覺地擔負起正確引導法治發展的時代責任。因此，中國被迫同時也是必然地走上了一條自上而下的政府推進型的法治道路。本來，限制政府權力是法治的出發點和基本內涵，但我國的法治建設則要將限制政府權力與維護政府權威統一起來，從而增加了制度設計的難度。但更深層次的問題在於執政黨在這種政府推進型法治道路中所扮演的角色。

　　眾所周知，根據馬克思列寧主義關於無產階級政黨的理論，黨在整個無產階級專政體系中居於最高的領導地位，它應該而且必須領導國家政權。因此，如果說中國走的是政府推進型的法治道路，那麼實際上這個政府就是黨抑或說是黨領導下的政府。在法治建設中維護政府的權威本質上是維護執政黨的政治權威。

　　政治權威是一種使人們信從的政治力量，它集中體現在個人或某些集團身上。從人類社會發展的角度看，政治權威的出現標誌着人類從蒙昧到文明，從自在到自為的發展過程。近代以來，政黨取代其他傳統政治力量領導政治生活，成為政治文明發展與進步的重要標誌之一。據統計，在當今世界二百多個國家和地區中，除二十多個國家和地區是嚴格的君主制或政教合一體制而無政黨外，絕大多數國家都存在着政黨，實行政黨政治。①對於努力實現法制現代化的發展中國家，特別需要有一個強有力的政黨。因為，一個國家實現法治的過程，一般來說是與這個國家整個現代化過程分不開的。現代化過程本身就是利益機制的調整過程，而法制的現代化從理念來說是強調一套民主、公正、自由和法的至上性的觀念體系，在制度上則是要建構一套對權力進行限制和約束的制度體系。其與中國傳統的觀念體系和權力格局的矛盾與衝突，要比經濟領域的改革來得更加激烈。而且，隨着這一進程的推進，原有的社會政治機制逐步喪失了維護政治穩定的功能，而需要建立一種新的社會政治機制來維護新的政治秩序。強有力的政黨與有效的政黨制度，無疑是這種新的社會政治機制的核心內容，同時也是維持變革社會中的政治秩序的中堅力量。程燎原、江山二位學者在研究了法治與政治權威的關係后，指出了政治權威在推進法治進程中的作用，即闡述或傳輸法治理念；制定法律和調適法度；循章守法和監督法律的施行。①看來中國法治建設不能沒有執政黨的政治權威。而實際上，十一屆三中全會以來，中國共產黨正是憑藉自己的執政地位和政治權威，有力地推動了中國的法治化進程。她領導全國人民在法治理論上進行撥亂反正，確立了“在法律面前人人平等”等現代法治觀念；提出了加強民主法制，實現依法治國的法治現代化任務；面對幾乎空白的現代法制建設，領導制定了法制現代化綱領和宏大的立法規劃，並在短短二十年間，完成了西方國家上百年走過的立法路程，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系；領導了大規模的普法教育，有規劃有組織地傳播法律知識，肅清封建法制觀念，培育現代法治意識。總之，在當代國內外背景下，沒有中國共產黨的政治權威和政治領導，希望像西方國家那樣通過市民社會的成熟，自下而上地實現現代法治，是一種不切實際的幻想。

　　二、執政黨的政治權威必須建立在合法性的基礎之上

　　我國法治建設的政府主導性，客觀上要求維護執政黨的政治權威。但是一個執政黨能不能徹底完成推進法治，並最終建成“社會主義法治國家”的歷史任務，取決於它在多大程度上獲得人們的認同，在多大程度上獲得真正的尊嚴和威信，以維持並加強自己“統攬全局，協調各方”的政治權威地位和力量，即解決法治化進程中執政黨政治權威的合法性問題。

　　合法性是政治哲學中的一個重要概念，它不是簡單地指合乎法律，而是指公民對政治權威的自願接受性。合法性是政治統治的基本要素，它是政治權威“合法”行使權力或施行統治的重要前提，也是法治得以維繫的重要條件。一些現代西方政治學家認為：：“如果大多數公民都確信權威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實施，而且為實施法律所需的人力和物力耗費也將減少。……一般說來，如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會受到妨礙。如果人們就哪一個政權具有合法性的問題發生爭論，其結果常常是導致內戰或革命。”②從根本上說，政治權威的合法性提供了政治權力“正當”、“合法”運轉所必需的資源和支持。它一方面表明政治權威具有使被治者認為其統治是“正當”“合法”的特性；另一方面表明被治者在沒有強制力迫使其服從的情況下對政治權威的自願服從、支持乃至忠誠。一旦政治權威具有這樣的合法性，政治權威所制定、倡導和實施的法律，就能獲得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治權威的合法性不僅使政治統治成為了“正當”、“合法”的統治，而且能使政治統治成為成本較低且相對持久穩定的統治，法治的實現也因此而具備了較好的條件。

　　政治權威如何獲得合法性呢？德國的政治學家馬克斯·韋伯提出和論述了政治權威合法統治的三種類型，即傳統型、魅力型和法理型。認為不同類型的政治權威獲得合法性的途徑不同。傳統型統治以政治權威自稱的、官員和公民相信的歷代相傳的神聖傳統為基礎；魅力型統治則以被統治者相信政治權威具有超凡的魅力、品質、才能，從而願意服從其統治為基礎；法理型統治則以政治權威、官員和公民都只對理性的法律負責為基礎。③從歷史角度看，一個國家的政治權威模式一般要依次經歷以上三種類型。近代以來的政治權威合法性，則主要以政治權威出自於民主程序、服從法律和公眾對法律的至高無上的普遍信仰為基礎。

　　建國以後到改革開放之前，中國執政黨政治權威的合法性建立在中國人理解的傳統馬克思主義理論和領袖個人的超凡魅力的基礎之上。隨着文革的結束，中國執政黨原有的合法性基礎逐漸喪失：十年動亂帶來的災難，驅散了領袖身上的光環，領袖“走下神壇”標誌着個人魅力型政治權威時代的結束；改革開放和市場經濟的初步嘗試，就否定了傳統的“階級鬥爭”理論，以及“社會主義是有計劃的大生產”等對馬克思主義的教條主義理解。由此，中國執政黨政治權威的合法性基礎發生了重大轉變：一是選擇了亨廷頓所謂的“政績合法性”①，用鄧小平的表述就是“不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條”。②二是通過加強民主法制建設和政治體制改革，建立民主合法性基礎。雖然黨的領導人認識到政治體制改革與經濟體制改革相協調的必然性，但為建立民主合法性為目的幾次政治體制改革均因危及穩定的較大風險而停滯。在整個80 年代甚至90年代，執政黨致力於經濟發展，通過改善人民的生活水平，換取人民對自己的支持。政績的合法性使其成功地經受住了“八九風波”的嚴峻考驗和國際敵對勢力的挑戰。

　　但是，執政黨的政績合法性基礎在90年代未又遇到了嚴峻的挑戰。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平問題卻突顯出來，基尼係數從80年代初期的 0.288 擴大到 90 年代中期的 0.388 ，15 年間增加了10個百分點③。弱勢群體不滿情緒在增加，報復社會的案件和有組織犯罪的逐年增長就是對社會公平狀況的一種反映；其次，社會分層複雜化，作為執政黨傳統的階級基礎的工人和農民階層無論在政治上還是在經濟上，其社會地位在下降。而新的社會階層由於按照執政黨的傳統理論，很難進入利益表達的官方渠道。第三，就是以權錢交易為主要特徵的政治腐敗問題愈演愈烈。嚴重損害了執政黨的形象，人們甚至懷疑執政黨治理腐敗的決心和能力。上述三種社會現象對執政黨政治權威合法性的損害並未因經濟的持續增長和人們生活水平的提高而改善。看來政治權威的政績合法性是有條件的。尤其是當這種“政績”導致了社會關係的重大變革時，政治權威體制如果不與時俱進地進行改革與調整，這種“政績”給現有政治權威帶來的合法性將走向反面。