法治與執政黨的政治權威

　　為解決新形勢下的合法性問題，中國共產黨一方面提出了“三個代表”的理論，適時地將執政黨政治權威的合法性從單純的政績轉移到政治、經濟和文化的先進上。同時通過對“三個代表”的闡釋，擴大了執政黨的社會基礎，以期使執政黨的政治權威獲得更廣泛的支持。另一方面，將“建設社會主義法治國家”作為政治體制改革的目標，明確依法治國是黨在新形勢下的執政方式，以期將黨的領導同法律權威統一起來，使執政黨的政治權威發展為法理性權威，增強執政黨政治權威的合法性。從邏輯上講，三個代表最根本的是代表廣大人民群眾的利益，在一個追求法治的國家，廣大人民的利益是通過憲法和法律來體現的。因此，要實現三個代表的要求，鞏固執政黨的政治權威，克服政治腐敗，增強合法性基礎，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，並按照法治原則對執政黨的政治權威體制進行設計和創新。

　　三、執政黨政治權威體系的法治建構

　　可以肯定地說，改革開放20多年來，中國的執政黨一直在理論和實踐兩個方面探索如何改善黨的領導，企圖建立一種法理型的權威結構。如在黨與人大的關係上改變了過去那種以黨的名義制定和發布法律文件（取代人大行使立法權）的作法；在黨與政府的關係上，改變了過去黨委對政府進行對口管理的黨政高度一體的模式；在黨與司法機關的關係上，取消了黨委審批案件的制度。但總的說來，執政黨的法理型權威模式的建構尚未取得突破性進展。一個明顯的例證就是講了多年的“黨政分開”，“黨要管黨”並未取得多少預期的效果。因為，黨政分開是西方多黨制下的政治運行模式，由於不同的政黨輪流執政，而不是一個政黨永久執政，政黨與政府①之間形成了明確的界限，再加之有比較完善的文官制度為基礎，所以執政黨執政主要表現為執政黨領袖組織內閣（政府）並通過內閣來主持政務，貫徹執政黨的方針政策。而在我國，由於共產黨是唯一執政的黨，執政黨與政府之間容易建立某些固定聯繫，從而使執政黨和政府的界限越來越模糊，及至出現黨政合一的現象。雖然中國共產黨十三大開始了黨政分開的大膽嘗試，但1989年政治風波后，這一嘗試基本停止了。在1989年8月28日黨中央向黨內發布《中國共產黨中央關於加強黨的建設的通知》中，又部分恢復了黨政不分的領導體制。②有學者將目前黨政合一現象概括為黨的權力的“全面性和總體性”，具體表現為全面掌握政治錄用（通過黨管幹部原則）、利益表達（通過控制輿論工具和對各種代表的遴選）、利益綜合（通過“將黨的意志上升為國家意志”）和資源配置（主要通過控制政治資源而支配其他資源）的權力。③這種現實表明，在我國的政治格局中，企圖通過“黨政分開”，然後再建立黨政之間良性互動的法治框架的制度設計幾近空想。既然黨政沒有分開，也不可能分開，而法治又是不可避免的，那麼法治架構的設計就不能拋開執政黨的制度建設而空談國家權力結構的法治化。當然這是一個十分艱難的課題，筆者在這裡也只是提出一些初步的設想。

　　1． 非政黨式競爭選舉制。公共權力來源於人民的授予，這條法治社會的公理成了政治權威進行合法統治的根據。當然這是指國家權力，而對於實際掌握公共權力的執政黨其權力來源於何處？這個問題對於西方的政黨來說是明確的，因為西方近代意義上的政黨是在議會民主中發展起來的，議會政治需要通過政黨的競爭產生議會、總統或內閣，以幫助政府獲得合法地位。在競選中獲勝的政黨組織政府，執掌政權並貫徹執政黨的政策。因此，西方政黨執政的合法性來源於它們對國家現政權的貢獻與支持，來源於公民根據憲法所進行的選擇。而中國的執政黨是在戰爭中產生的，人民在中國近代各派政治力量的鬥爭中選擇了中國共產黨，中國共產黨又通過領導人民革命戰爭的勝利而締造了國家，建立了政府。因此，這個政府只有體現黨的意志才具有合法性，國家政權的合法性來源於政黨。至於憲法，只是把這種革命成果“肯定下來”的一種政治記錄而已，其必然的邏輯就是成為執政黨“辦事的參考”。對於執政黨的權力，雖然黨的章程和領導人的講話、報告都說是“人民給的”，但“是我們打出來的”的潛意識卻無處不在。幾十年後的今天，“打出來的”合法性已經失去了往日的說服力。如前所述，執政黨也通過提出建設法治國家重設自己執政的合法性基礎。而法治國家最起碼的標誌就是對國家領導人的定期選舉，以獲得選民“同意的統治”，通過定期選舉賦予政治權威以合法的地位和權力，同時通過選舉對政治權威予以約束。人民的授權以及對權力的約束正是法治精髓之所在。我國也進行着定期的選舉，但迄今為止，選舉一直是間接的，既使在縣鄉兩級也只能是直接選舉代表。況且，在黨政不分的前提下，執政黨控制着幾乎所有重要領導職務的提名權（有的要與民主黨派協商），加之大部分領導人產生於等額選舉之中，於是選舉流於形式。當人們覺得自己的選舉行為不是一種權利，而僅僅是證明什麼的工具時，他們對選舉的參與熱情與對選舉結果的認可度必然下降。根據北京大學“人民代表大會與議會研究中心”近兩年來在全國近20個點的調查，在各種選舉中，選民不經動員主動參加選舉的不到被調查者的50％。調查還顯示受教育程度高的人如果認為選舉的對象是重要、有作用的，選舉程序公正民主，會比一般人更積极參与選舉；相反，他們會更為消極，甚至抵制選舉。④這樣的選舉會使政府的民意基礎下降，同時由於選舉程序（包括候選人提名程序）的透明度低，也削弱了執政黨的政治權威。筆者認為，為了提高政府的民意基礎和執政黨政治權威的合法性，必須增強選舉的競爭性，既然在一個政黨執政的前提下，政府的選舉難以形成競爭局面，那麼首先就將增強競爭性的重點提前到執政黨內的提名程序中，科學設計“非政黨式競爭選舉”的程序，①同時在政府選舉中，不再實行等額選舉制度，大大提高差額選舉的比例，以增加選民選擇的機會。這樣經過黨內“非政黨式競爭選舉”的候選人，再一次經過大差額比例的競爭性政府選舉，當選者既有執政黨的支持，又具備較雄厚的民意基礎。執政黨的政治權威地位也會由於本黨當選者（一般為執政黨某一層次的領袖）的民意基礎而得到鞏固。

　　2． 執政黨官員的任期制。任期制是法治社會對公權力的一種限制，“所謂絕對的權力，不僅是指在空間範圍上不受法律限制的權力，也是指在時間長度上不受法律限定的權力。因此，從保障自由、防止專權和厲行法治的目的出發，給那些行使政治權力的政治權威確定一個法定的任期，而且不得終身任職，就成為限制和約束政治權威的一個重要方法”。②在美國大革命時期，政治權威的任期制就為政治家、制憲者所重視，形成了“終身任職不符合人民主權和民主選舉的理念與邏輯要求”的共識。美國第三任總統傑斐遜就指出：“理性和經驗向我們證明：一個國家元首那樣連選連任，就是一個終身官職。當一代或兩代證明這是一個終身的官職的時候，每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力，甚至外國干涉。”③到1951年，美國22條憲法修正案將華盛頓開創的總統連續任職不得超過兩屆的慣例上升為憲法規範。

　　從我國憲法的有關規定來看，我國絕大部分國家級領導職務有“不得超過兩屆”的任職限制（中央軍委主席的任職未作規定），而地方領導職務卻沒有連續任職限制。問題在於黨政不能分開，而黨又居於領導地位的體制下，撇開黨內領導職務的任期而考察國家領導職務的任期是沒有意義的。而作為黨內根本法的《中國共產黨章程》對黨內領導職務的連續任職是沒有任何限制的，只是鄧小平在80年代初對“領導職務的終身制”曾提出過嚴厲的批評。執政黨也為取消“領導職務終身制”制定了相應的內部規範，如司局級60歲退休，省部級65歲退休等。但是取消終身制與設置任期制畢竟是兩個問題。前者的重點在於防止領導層的年齡老化；而後者的重點在於對權力的限制，以及公民平等，輪番為政的民主意圖。這是人治與法治的兩種不同的思路。問題在於在實際操作中，由於黨內職務無連續任職限制，國家職務的連續任職限制也只是針對某一特定的職務，那麼執政黨就可通過掌握的政治錄用權在某人的某一職務任職屆滿時，“安排”到其他國家職務上去。一個人可以在各種國家職務間流轉，逃避了憲法和法律的約束，延續了領導職務實際上的終身制，使憲法規定的連續任職限制形同虛設。這樣一種實際違反憲法和法治原則的作法，極易形成政黨的官僚化和既得利益集團，堵塞廣大公民和普通黨員進入管理層的道路，削弱執政黨的群眾基礎，減損政治權威的合法性。

　　既然黨政未能分開，又選擇了法治道路，黨的章程和規定在形式上和實際運作中不得違反憲法，這是“在憲法和法律範圍內活動”的基本要求。其可行的辦法是按照憲法規定的任期制，設計黨內領導職務的任期制，取消黨內領導職務實際存在的終身制。推薦到國家機關任職的領導人的任期，按照憲法規定任期屆滿不得輪換它職。這不僅是黨內民主和人民民主的要求，也是防止“每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力”等政治不穩定因素的治本之策。

　　3．執政黨內的權力約束制度。法治理論對公共權力予以約束的觀點來自於以下兩種基本共識：一是政府權力的擴張性是民主與法治秩序的最大威脅，如果不對其嚴加約束，那麼，它必將形成專制的力量。二是政府權力與公民權利存在着矛盾的，要保護公民權利就必須對政府行使權力的範圍與行使權力的方式進行限制，否則公民的權利必將受到破壞。這裡的權力是人民“讓渡”的公共權力，同時又是由公務人員行使的管理國家事務和社會事務的權力。在我國黨政不分的政治格局中，執政黨政治權力具有了公共權力的性質。因此，要實行法治，對公共權力的約束和控制就必然延伸到黨內來。對這一問題執政黨已經有了較深刻的認識，如江澤民在建黨八十周年講話中指出：“建立健全依法行使權力的制約機制和監督機制。關鍵要加強對領導幹部的監督，保證他們正確運用手中的權力。”“堅持標本兼治、綜合治理的方針，從思想上築牢拒腐防變的堤防，同時通過體制創新努力剷除腐敗現象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預防和解決腐敗問題的力度。” 可見，體制創新成為約束權力的主要方法。筆者認為，在黨政不能分開的情況下，約束權力的體制創新也應先從黨內的體製做起。

　　目前執政黨內的權力約束制度主要有橫向的集體討論和紀委監督，以及自下而上的批評建議和黨內選舉。但是這些監督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性規定。比如黨章第4條規定：黨員“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，並且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。”黨員還可以“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，並要求有關組織給以負責的答覆。”這即是對黨員權利的保障，也是對黨內決策的監督。但是，關於黨員批評、建議、申訴、控告的時間、效力、方式，以及有關組織不予答覆的後果及紀律責任，則沒有具體規定。缺乏程序支持的規定只具有宣告的意義，不具有實質的和制度層面上的效果。筆者認為，所謂體制創新在黨內約束權力方面則必須加強黨章、黨規、黨紀的程序制度建設，使黨章所規定的原則和制度成為剛性的、可操作的具體規則。

　　這裡需要討論的是紀律檢查委員會在黨內的地位。紀律檢查委員會建立20多年來，的確發揮了維護黨章黨紀，純潔黨的作風和組織的重要作用，是黨內權力監督和制約機制的主要力量。但是，制度設計上的缺憾使之不能充分發揮監督和制約功能。首先，制度設計上存在矛盾之處。黨章規定，黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生，並向同級黨的代表大會報告工作，但是卻要接受同級黨委的領導。據說這樣規定是由於黨章第十條規定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。”這樣就有了兩個最高領導機關：黨的全國代表大會和黨的中央委員會。但這樣是不符合邏輯的。況且，黨章還規定，黨的中央委員會由黨的全國代表大會產生，前者對後者負責並報告工作。可見，黨的全國代表大會才是黨的最高領導機關，由它產生的黨的中央委員會和紀律檢查委員會應該對黨的全國代表大會負責、報告工作，並在各自的職權範圍內分別行使領導決策、黨紀監督的職權。其次，黨紀監督體制上存在盲區。根據黨章的規定，紀律檢查委員會監督、檢查黨員和黨的組織執行黨的紀律、履行黨員義務的情況。但是，“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批准，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會後報上一級紀律檢查委員會批准。”（中國共產黨章程第44條）也就是說，紀委無權單獨對同級黨委常委立案調查。由此，紀委對同級黨委的監督制約功能大大減弱。更令人不安的邏輯結論是，中央紀律檢查委員會由於已無上一級紀律檢查委員會，則對中央委員會委員和政治局委員也無立案檢查權。對黨的中央一級的紀律檢查和權力監督就成了空白。這樣一種制度設計必須要有兩個前提：一是黨的最高決策層永遠不會濫用權力；二是即使有濫用權力、決策失誤的情況，自己也會迅速糾正。但歷史和邏輯都告訴我們這是不可能的。明智的制度設計則是：明確黨的全國代表大會在黨內的最高權威地位，明確紀律檢查委員會對同級黨的代表大會負責並報告工作的制度，加強紀委對同級黨委常委的監督和制約。

　　4．執政黨活動的法制化和政治責任制度。

　　在我國政治生活中，執政黨處於領導地位，但是領導地位並不等於就是絕對權力。因為絕對權力本身就是反法治的。執政黨必須在憲法和法律的範圍內活動，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”（憲法第5條）執政黨服從憲法和法律，是他們政治權威地位被尊重和服從的基本前提。正如羅伯斯庇爾所說：“公職人員所受到的尊重，與其說由於他所掌握的權力，遠不如說是由於他自己對於法律的尊重。”①如果政治權威自己背棄法律，他就無法去號召被治者自願服從法律和他自己。因此，執政黨要鞏固自己的政治權威地位，必須同時建構使自己服從憲法和法律的體制。筆者認為，這樣的體制包括兩個大的方面：一是依據憲法、法律規定的權限和程序將執政黨的意志上升為國家意志，以體現執政黨的領導。二是完善憲法監督制度，以落實執政黨的政治責任。

　　對於第一個方面，必須在憲法和法律中對黨的活動方式加以規定。目前各國憲法和法律對政黨加以規定的不多。但是，鑒於政黨制度在我國政治生活和社會生活中的影響，有必要將政黨立法放在重要地位。目前。我國憲法雖然規定了黨對國家事務實行領導的基本原則，但是對黨的性質、職能和活動方式沒有任何規定。至於執政黨如何將自己的意志經過法定程序上升為國家意志、黨組織如何向人大推薦重要幹部、黨組織與人大產生分歧時的協調和處理程序、執政黨在人大開展活動的範圍和方式、各級人大中執政黨黨員的比例等都無法可依。實踐中各級黨組織只好各行其是。在這種情況下黨必須在憲法和法律範圍內活動的原則往往不能落實，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐敗。②為此，有必要修改憲法和制定政黨法，形成執政黨在憲法和法律範圍內活動的制度體系。

　　對於第二個方面，要通過完善我國的違憲審查制度來實現。我國目前的違憲審查制是以國家最高權力機關為主體，以地方權力機關為補充的體制。審查範圍主要是以一府兩院的行為尤其是抽象行為為對象。至於政黨的行為並不在審查範圍之內。對於實行兩黨制或多黨制的國家，由於存在政黨式競爭選舉，執政黨的決策失誤或政治腐敗往往成為敗選的原因。因此，對執政黨行為的違憲審查並不顯得那樣重要。即使這樣，不少實行憲法法院違憲審查制的國家也將政黨行為納入違憲審查範圍，以規範政黨行為，明確政黨的政治責任，體現憲法和法律的至上性。而我國，一方面，由於歷史的原因，沒有形成政黨競爭選舉的局面；另一方面，我國的違憲審查制並不審查政黨行為。從而使具有“全面性和總體性”權力的執政黨實際上處於無監督的政治格局中。這不僅與法治的客觀要求相去甚遠，而且由於“絕對的權力”造成的腐敗，嚴重地削弱了執政黨的政治權威。在目前政黨體制下，可行的辦法是完善我國違憲審查制，將政黨行為納入到違憲審查範圍，使執政黨承擔與其權力相應的政治責任。這裡的問題是人大能不能通過違憲審查監督執政黨。從理論上說，這是不成問題的。因為按照我國憲法，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”而執政黨違憲必在受追究之列，人大和人大常委會又負有監督憲法實施的法定職責，因此，執政黨接受人大監督和違憲審查，並承擔違憲責任是符合法理的。執政黨對人大工作實施領導，並不排除人大對執政黨的監督和違憲審查。一個循法而治，依律而為並具有明確政治責任的執政黨才具有充分的合法性，才能有效地鞏固自己的政治權威地位。

　　作者單位：中國共產黨河北省委黨校政法教研部

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　　①周淑真著，《政黨和政黨制度比較研究》，第3頁，北京，人民出版社，2001。

　　① 程燎原、江山著，《法治與政治權威》，第196－212頁，北京，清華大學出版社，2001。

　　② [美]加布里埃·A阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾，《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，第36－37頁，上海，上海譯文出版社，1987。

　　③ [德]馬克斯· 韋伯著,約翰內斯·溫克爾曼整理，《經濟與社會》，上卷，林榮遠譯，第239頁，北京，商務印書館，1997。

　　①[美]亨廷頓：《第三波——20世紀後期民主化浪潮》，中譯本第58、59頁，上海三聯書店，1998。

　　②《鄧小平文選》第三卷，第370頁，北京，人民出版社，1993。

　　③世界銀行：《共享增長的收入——中國收入分配問題研究》，中譯本，中國財政經濟出版社， 1998。

　　① 在本文中指廣義的政府。

　　② 參見：郭定平著，《政黨與政府》，第273頁，杭州，淅江人民出版社，1998。

　　③ 沈遠新，《政黨政治與發展進程中的政治腐敗》，《中國研究》，1998年9月號。

　　④《中國能不能提高選舉的民主化程度？》，《南風窗》，2002年3月19日。

　　①有人將參選各方非以政黨名義參加的選舉稱為“非政黨式競爭選舉”。筆者認為，在一黨之內為爭取候選人提名而進行的競爭性選舉也可稱之為“非政黨式競爭選舉”，參見：崔之元，