司法改革與政治體制改革

　　　　 如賀衛方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對於法院、檢察院以及公安系統在司法和執法過程中出現的種種負面現象連篇累牘地加以報道。”近來又有以揭露社會不公現象為己任的“焦點訪談”報道了雲南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環境的關聯問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現行司法體制的改革來實現司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——審判機關的司法改革、檢察機構的司法改革等更限於自身體制的改革。而這種自我手術式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應當認識到如果與司法體制相關的體制不改革，沒有一個有利於實現司法公正的體制環境，司法體制自身的改革也就難以取得實質性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟於事。

　　以“焦點訪談”報道的情況看，雲南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預，而這似乎還是一個主要原因。問題在於，為什麼地方行政能夠干預基層法院的司法工作呢？為什麼法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預呢？這裡涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設想基層法院面對地方的行政干預“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但後果會怎麼樣呢？我想，如果抵制地方行政干預沒有什麼不利後果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在於地方行政能夠有效地干預，這種干預是以制度和權力作保障的，而不是以情感為基礎。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準確地講就是地方政府，地方政府與法院是什麼關係？從表面上看似乎沒有關係，但實際上，法院是受控於地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預的還有其他一些權力機構。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

　　從實質上分析，地方行政機構就是地方的主要權力機構，地方法院不過是地方權力機構的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預與否的問題。這種關係在建築格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關或地方黨的辦公樓處於中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關完全是等同的位置。從實際結構關係看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應當服從於地方行政。退一步而言，地方行政干預不對，那地方黨組織又能不能干預呢？問題的答案具有悖論特徵，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預。由於地方黨組織的干預具有其政治正當性，因此法律理論上的不干預理論就難以對抗。在權力架構方面，基於這種政治正當性，設計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權力干預。對於大案、要案，地方權力機構可以通過特定的機構對公、檢、法進行統一協調，這是眾所周知的實情。統一協調是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預。

　　從中國目前的現狀觀，不僅是基層法院受制於地方的干預，更高一級、高二級的審判機構不也處於這種境況嗎？地方權力機構對司法干預的動因很多，地方的經濟利益、地方權力機構中具體行使權力者個人的利益、權力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經濟體制架構下，經濟主體的利益與地方權力主體有着密切的關係，地方政府往往有自己的全資企業，由於各種無法脫離的利益聯繫，也就必然要使地方行政進行干預，不干預是不可能的。領導批條這種干預方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

　　要保證法律的統一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限於法的理論和理想層面，並沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關於司法獨立的原則和措施都是非中國傳統的。而且正當的干預更為干預者提供了干預的契機。這一方面是因為我們在觀念上並未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構為這種干預提供了條件。因此，當我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應當改革能夠干預司法的現行權力結構體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應當在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛方教授前文結語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”

　　（作者系清華大學法學院教授、博士生導師）

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