民事行政檢察監督方式研究要論（2）

　　下篇民事行政檢察監督的具體方式

　　一、抗訴

　　（一）現行抗訴制度的優勢

　　抗訴，是現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定的唯一的檢察監督方式。這種檢察監督方式在50年代的檢察實踐中就有適用，不過在那個時候將抗訴稱作抗議。1在90年代制訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的時候，參照《刑事訴訟法》的規定，將抗議統一稱作抗訴。

　　抗訴制度原始於《蘇俄民事訴訟法典》。在該法典中，對蘇俄檢察機關在民事訴訟中的上訴程序中的抗訴權和審判監督程序中的抗訴權，都作了完整的規定。其中第282條第二款規定：“檢察長，不管他是否參加過該案件審理，都可以對不合法或無根據的法院判決提出抗訴。”按照該法典第319條和第320條規定，蘇聯總檢察長、副總檢察長、俄羅斯聯邦檢察長和副檢察長、自治共和國、邊疆區、州、自治州、民族州的檢察長，都有權按照監督審程序提出抗訴。建國初期，中國司法制度借鑒了這些抗訴制度，取得了初步的成效。11982年制訂《民事訴訟法（試行）》，確立了檢察機關對民事審判活動的監督權；1990年制訂《行政訴訟法》，正式規定了行政訴訟中的抗訴制度；1991年修訂《民事訴訟法》，規定了民事訴訟中的抗訴制度，構成了我國民事、行政訴訟審判監督程序中的抗訴制度體系。

　　在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定了審判監督程序的抗訴制度以後，檢察機關正式辦理民事行政抗訴案件，自1990年辦理第一件行政抗訴案件之後，每年辦理的民事行政抗訴案件逐步增多。至1999年底，全國檢察機關共辦理民事行政抗訴案件34821件。人民法院再審審結的民事行政抗訴案件為12482件，其中改判、撤銷原判發回重審和調解等改變原判決的為10246件，佔總數的82.09%，發揮了審判監督的作用。

　　現行審判監督程序的抗訴，從總體上說，是具有一定的優勢的。其中最重要的，就是抗訴的必然後果是引起再審，法院對此沒有選擇的餘地，不能依據自己的意願決定是否再審。這就是抗訴的再審強行性原則。

　　（二）現行抗訴制度的局限性

　　但是，現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中規定的抗訴程序是有嚴重局限性的。這些局限性表現在：

　　一是沒有規定上訴程序的抗訴程序。民事訴訟和行政訴訟與刑事訴訟是完全不同的，在刑事訴訟中，檢察機關是訴訟參與人，是自始至終參加訴訟的國家司法機關。在這樣的訴訟中，檢察機關對於行使審判活動的監督，並不是僅僅有一種審判監督程序的抗訴權，還有上訴程序中的抗訴權，以及其他的監督權。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機關是在訴訟程序之外進行監督，在發現發生法律效力的判決、裁定確有錯誤的時候，才能夠提出抗訴，使自己進入訴訟程序，參與到訴訟中來，實施法律監督。在龐大、複雜的民事訴訟和行政訴訟之中，僅僅依靠這樣簡單的、單一的監督方式，是絕對不夠的。必須增加上訴程序的抗訴，以減少矛盾上交的程度，將糾紛解決在基層，同時，也能夠保證檢察監督的效果。

　　二是缺少抗訴程序的具體規範。就是現行訴訟法規定的審判監督程序的抗訴程序，也是不具體的，尤其是缺少具有可操作性的程序規範。在《民事訴訟法》中，對抗訴程序的規定算為最詳細的了，但是也僅僅只有分則的4個條文，只規定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書和抗訴再審。對於具體的抗訴應當怎樣操作，法院怎樣審理，法、檢怎樣配合，都是毫無規定，在實踐中無法操作。例如，檢察機關是否有權調閱人民法院的審判卷宗，就沒有類似《蘇俄民事訴訟法典》第322條關於“檢察長在其職權範圍內有權從相應的法院調閱民事案卷，以便解決是否有理由以審判監督程序提出抗訴的問題”的規定，致使對這樣的問題在實踐中一直得不到解決，成為“老大難”問題，爭論了十年，至今還是沒有結果。

　　三是規定終審法院的上級檢察院才有權抗訴，就將大量的民事糾紛和行政爭議集中在省級和中央的司法機關，這不符合“將矛盾消滅在基層”的原則。

　　正是由於這些原因，司法機關在具體執行抗訴的程序上，不能不存在不同的看法，激烈的爭執和紛爭由此而生。至於其他的一些不同看法，更是比比皆是。這些問題不解決，民事行政檢察監督就無法正常進行。

　　（三）抗訴制度的改革

　　無論是在審判監督程序改革作單軌制監督模式，還是作雙軌制的監督模式，抗訴制度都應當進行改革。可以選擇的方法：其一，繼續堅持審判監督程序的抗訴，但是將抗訴的權力下放到做出發生法律效力判決、裁定的法院的同級檢察院，由同級檢察院提出抗訴。其二，在現有審判監督程序的抗訴制度的基礎上，增加上訴程序的抗訴，使檢察機關在一審判決作出以後，檢察機關就有權進行抗訴，發生提起上訴審的法律效力。

　　我們的意見是選擇第二種方法：

　　首先，現行的審判監督程序的抗訴，應當進一步堅持和完善。這就是，對於已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院有權抗訴。在具體的抗訴程序上，應當進一步完善，在檢察機關和審判機關認識不統一的問題上，制定統一的規範，防止任意解釋。例如，在調卷、審級、審限、再審程序、檢察機關在再審法庭上的職責等，都應當規定清楚。

　　第二，增加上訴程序的抗訴權。

　　現實生活中對司法權的不正當行使，造成錯案，是法律賦予檢察機關抗訴權的基礎。現行法律將檢察機關的抗訴對象限定在生效裁判的範圍之內，大大地影響了司法公正的實現。法律沒有將未生效裁判列入抗訴的範圍，大致基於以下理由：法律已經將上訴權賦予訴訟當事人；未生效裁判尚未取得執行力，對其抗訴沒有實際意義。但是，這種理由並不具有說服力：

　　一是，儘管現行法律已經將上訴的權利賦予訴訟當事人，但是，在法院的裁判涉及的公共利益與當事人的自身利益沒有直接的關係時，當事人往往不提出上訴。即使存在富有正義感的人，由於當事人資格的限制，他也難以依據現行法律找到可行的途徑。

　　二是，法律已經賦予檢察機關對生效民事、行政裁判的抗訴權，不能成為否定將未生效裁判列入抗訴對象的理由。雖然，民事、行政裁判的執行不會造成錯殺無辜、冤獄等人身損害後果，但是，錯誤的民事、行政裁判和錯誤的刑事判決一樣，一旦生效並付諸執行，都會造成一定的損害後果。法律應當儘可能防止錯誤裁判付諸執行，據此，賦予檢察機關對未生效裁判的抗訴權，可以避免社會財富的浪費，減少當事人的訟累，穩定社會，因而是十分必要的。對此，俄羅斯聯邦檢察院的做法是值得借鑒的。俄羅斯聯邦新的仲裁訴訟法規定，對仲裁法院裁決，檢察院可以提出上訴。1

　　第三，如果不能建立上訴程序的抗訴制度，則應

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