論行政訴訟與法治國家

　　　　 行政訴訟通常是法治國家保護公民免受強大國家機器壓迫而建立的一項重要制度，同時又是法治國家得以實現的前提條件。本文試圖就行政訴訟與法治國家的關係，以及如何加強和完善我國行政訴訟法展開討論，以期為行政訴訟對建設社會主義法治國家的重要性提供一個理論依據。

　　一、 行政訴訟的概念及其產生原因

　　行政訴訟是適應現實社會迫切需要由權威、公正的司法機關對不法行政行為侵犯行政相對人合法權益予以司法救濟，切實保障行政相對人合法權益的一種司法程序。行政訴訟具有多重性質：解決行政爭議的制度；行政救濟制度；行政責任制度；行政法制監督制度等。

　　其產生原因是： 行政機關是行政執法的主體，它和行政相對人在行政法律關係中的地位是不平等的。行政機關可以依靠自身的力量強制行政相對人接受和服從行政管理，而不必也無須藉助行政訴訟來實現行政機關所代表的國家意志，反之行政相對人在行政法律關係中處於被管理、被支配和服從的地位，其合法權益往往易受到行政機關行政行為的侵犯。由於行政相對人在行政法律關係中處於一種從屬地位，而行政機關則不僅處於支配地位，而且還擁有來自於全社會的影響力或支配力，這就使行政機關有可能憑藉它所擁有的支配力或影響力，使相對人服從於行政機關的權勢，因此行政相對人為維護其合法權益免受行政權的侵害，並在受到侵犯時能及時予以有效救濟迫切需要由獨立於行政機關之外的司法機關 ，通過公正、權威的適用法律來審理行政案件並作出相應的判決，以保障和維護行政相對人的合法權益。行政訴訟正是為了滿足行政相對人的這一合法的要求，並且經過一個艱難曲折發展的過程而逐漸產生和發展起來的。

　　二、 法治國家及其實現條件

　　法治國家是一個複雜的概念，是與專制國家相對立的，它既是指一種治國的思想體系，又是指一套治國的方式、原則和制度，還是指依法治國所形成的一國理想的社會狀態。通常又分為形式意義上的法治國家和實質意義上的法治國家，前者就是依法治國，要求國家機關的一切活動都必須依據憲法和法律，後者是指良法治國，不僅要求國家機關依法活動，還要求憲法和法律必須是民主、自由、平等、正義、人權、理性、文明、秩序和效益的完美結合。

　　為實現實質意義上的法治國家創造條件，我們首先必須培養公民的現代法治精神，它至少包括以下幾個觀念：

　　第一、 善法惡法觀念：以正義為標準，我們可以這樣認定，即如果一部法律以正義實現為追求，該法便是善法，捨棄了正義的標準，便是惡法。惡法不為法，人人有權予以抵抗。當一個社會中的人們普遍掌握了判別法律正義與否的標準並且具有抵抗惡法的意識，該社會的法律制度也就具有了去惡從善的內在活力，滿足了實質法治的最低要求。

　　第二、 法律至上觀念：該觀念要求消除特權，立法者和統治者守法，法律是全體民眾的主人，不論其權力大小和地位高低；反之，如果公眾心目中的認同的最高權威不是法律，而是權力或宗教信仰等其他東西，那麼這個國家就肯定不是法治國家。在凡有權力高於法律的地方，法律都是隨執掌權力者的意志被隨意塑造的，都是人格化的，沒有理性而且多變，連形式法治都不能實現。

　　第三、 權利文化觀念：天賦人權是近代啟蒙思想產生以來人們追求人格獨立、身份平等和行動自由的必然結果和普遍共識，而權利文化觀念則是其中應有之義。它首先表明公民有權主宰國家，國家以保證公民主人地位為義務，其次還表明國家權力來源於公民通過憲法和法律同意讓渡的部分權利，為公民更好地行使權利服務，如果權力行使背離保障公民的宗旨，公民有權通過法律改造之。

　　為實現實質意義上的法治國家創造條件，我們還必須在制定具體的憲法和法律等國家基本制度時堅持如下的現代法治原則：

　　第一、 分權制衡原則：任何權力如果不受到控制就會走向專制和腐敗，絕對的權力必然導致絕對的腐敗，而控制權力的最好方法不外乎權力分立和以權制權。只有在法律上確定這樣的制度和原則，才能實現權力之間的相互牽制，而不是權力破壞法律。

　　第二、 權力與責任相統一原則：不論哪種權力主體，只要其啟動了權力，就應當為其預設責任，以防止其濫用權力或不履行義務。

　　第三、 司法獨立和中立原則：司法權是一種判斷權，司法的判斷性要求它排除干擾與利誘，保持公正與純潔，不偏不倚地依既定規則辦事，即保持獨立和中立。另外，由於司法權是國家權力中的終極性權力，它對爭執的判斷和處理是最後和最權威的，這必然要求它代表着社會公正，如果不能保持獨立和中立，司法公正就會受到懷疑，社會公正也就蕩然無存，而沒有了社會公正法治國家也就不復存在。

　　三、 行政訴訟對於建立法治國家具有重要作用

　　1、 行政訴訟通過提高全體社會成員的民主意識增強了人們對惡法的抵抗精神。

　　行政訴訟為全體社會成員提供一個學習民主、提高民主觀念的有效途徑。行政訴訟是民告官的訴訟，它通過官民同在法庭上爭論是非曲直，平等地接受和服從判決，把在行政法律關係中行政機關及其工作人員與行政相對人雙方之間不平等的地位改變為在行政訴訟法律關係中雙方完全平等的地位，這就有助於打破"官貴民賤"、"官治民"、"民不可告官"的舊觀念，培植全體社會成員民主意識。只有全體社會成員具有了平等的民主意識，他們才會敢於和惡法作鬥爭。

　　2、 行政訴訟通過維護憲法和法律的權威強化了人們的法律至上觀念。

　　憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，法律則是國家立法機關制定的，他們的效力要高於行政機關的規範性文件，同時行政機關的一切活動都要以憲法和法律為依據。行政訴訟的建立正是依據這一原理，審判機關通過進行司法審查，對與憲法和法律相衝突的其他規範性文件予以撤銷或不加適用，對於違憲或者違反法律的國家機關的行政行為予以糾正或制裁，向全社會莊嚴宣告憲法和法律的崇高地位。

　　3、 行政訴訟通過保障行政相對人合法權益促進了公眾權利文化意識的覺醒。

　　行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權利、自由的充分實現。它通過審判機關受理行政相對人不服行政行為而提起的訴訟，並適用嚴格的司法程序對行政案件作出審理判決，公正合理地解決行政爭議，為行政相對人的合法權益提供有力的、權威的司法保障；在具體的行政訴訟制度中，通過專家輔助證人的設置，使得公民在行政訴訟中遇到專業性問題可以請專家到法庭作證或接受質詢，以更好地維護自己的正當權益。通過對舉證責任的分配 ，舉證時限的最後期限及取證限制作出的有利於原告的規定 ，充分體現了對公民合法權益的保護 。顯然，這些規定，對於喚醒公民的權利自我保護精神，都會起到積極有效的作用。

　　4、 行政訴訟通過司法權對行政權的監督和制約貫徹了分權制衡原則。

　　行政訴訟就其實質來說是司法權依據立法權來制約行政權。當行政相對人對侵犯其合法權益的各種違法失職的行政行為向法院起訴時，法院通過適用立法機關制定的法律並依據嚴格的司法程序，審理行政案件，實現對行政權力的有效司法監督，促使行政機關及其工作人員嚴格依法行政，充分體現了立法權力、行政權力和司法權力的相互分立和牽制。

　　5、 行政訴訟通過追究行政機關及其工作人員的違法行為並使其承擔行政責任，貫徹了權力與責任相統一原則。

　　按照行政訴訟制度的規定，作為被告的行政機關不僅對其作出的行政行為負有舉證責任，而且，一旦敗訴行政機關及其主管人員還要承擔行政責任，這就能促使行政機關及其工作人員嚴格依法行政，慎重行使手中的權力，有清醒的責任意識，從而提高行政活動效率和質量，克服或減少行政方面的官僚主義，促進為政清廉。

　　6、 行政訴訟通過獨立於立法機關和行政機關的審判行為貫徹了司法獨立和司法中立原則。

　　行政訴訟制度產生的本身和行政機關在行政訴訟中充當被告，證明了司法機關已經獨立於立法和行政機關之外。另外，行政訴訟制度通過賦予法院傳訊政府官員出庭作證和對違法行政予以制裁的權力，明確表明司法機關對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關的干涉。在行政訴訟中，還通過迴避等制度保證法官的中立地位。

　　四、 只有法治國家才會產生真正意義上的行政訴訟

　　從世界範圍來看，行政訴訟制度儘管其表現形態、發展程度有差異，但作為一項訴訟法律制度，它的出現並非偶然，而是到了近現代社會國家權力日益分化的情況下才出現的。並且以解決行政爭議為已任的行政訴訟制度的建立只有在法治國家觀念逐漸深入人心的歷史條件下才具有現實可能性。

　　1、 以憲政為核心的法治國家的政治體制是行政訴訟制度建立建立和發展的首要因素。因此，如果說在"朕即國家"的奴隸、封建專制的政體下，或許還有行政（實體）法律規範的話，那麼在那時，就絕不可能有以行政訴訟法律規範為基礎的行政訴訟制度的存在。十七、八世紀，資產階級在反封建的民主革命勝利后實行分權制衡，司法獨立、代議民主、法律面前人人平等，以法治國，並頒行憲法，建立了完全不同於中世紀王權政治的法治政府和有限政府，這就使國家行政權力同其他國家權力的制衡關係和政府同人民的平等關係固定化、法制化，使行政權力受到司法機關的制約；政府受到人民的監督，從而為國家承受行政訴訟提供了政治基礎。

　　2、 法治國家中健全的國民人格為行政訴訟制度建立奠定了人身基礎。同政治體制相比較，人身因素是行政訴訟制度建立和發展更為基礎、更為深刻的因素。在奴隸社會和封建社會，不僅奴隸生產和生活而且奴隸的人身都直接完全地依附於奴隸主，奴隸無任何自由、權利可言，不具備獨立的人格，因而不可能成為獨立的訴訟主體；在封建時代，農民雖有一定程度的人身自由和權利，但由於仍被束縛在地主的土地上，同地主之間還有牢固的人身依附關係，而地主又依附於國王，在這種"普天之下，莫非王土，率士之濱，莫非王臣"的社會關係和社會結構中，除了皇帝之外，不存在第二個獨立的人格主體。因而在奉行自然經濟或產品經濟，商品經濟極不發達的奴隸社會、封建社會客觀上不存在產生行政訴訟的人格主體。而在資本主義時代，不僅個人擺脫了傳統的人身束縛成為獨立的訴訟主體，而且隨着商品經濟的日益發達，一些企業也成為獨立的法人主體，從而不可避免的與國家這個傳統主體發生矛盾、衝突和爭議，並迫切需要確立相應的法律機制予以協調和平衡，這就為行政訴訟制度的建立和發展提供了客觀的土壤和內在的動力。

　　3、 法治國家中的法治與分權理論是行政訴訟制度建立的思想文化基礎。法治和分權理論的傳播，是行政訴訟制度賴以建立和發展的思想文化條件。法治的基本含義就是一切掌握國家權力的機關和官員，既統治者或管理者都須守法，受制於法，也就是以法制權。由於國家立於社會之上，它與公民的地位是不平等的，實行法治意味着國家和公民同受法律的約束，統治者和被統治者、管理者和被管理者皆受法律的制約，而不允許任何一方有超越法律的特權，法律面前任何人、任何機關其地位是平等的，因此，講法治，首要的是以法制權，這是法治的重點和要旨。以法制權的一項重要內容就是政府行為受法律約束，政府違法行為受司法追究。這種以法治國的思想為行政訴訟制度的確立提供了理論基礎。 司法權與行政權相分離，以司法權制約行政權，這是權力分立和權力制約的一項重要內容。行政訴訟制度的建立，正是以司法權制約行政權，實現權力分立和權力制衡的一種具體手段和途徑。

　　五、 如何改進我國目前的行政訴訟以適應建設社會主義法治國家的要求

　　我國現行的行政訴訟制度還很不完善，還遠不能適應建設社會主義法治國家的要求，按照前文所述的法治精神和法治原則，在筆者看來至少應當從以下三個方面加以完善。

　　第一， 關於抽象行政行為的審查。

　　抽象行政行為是指行政權所指向的對象不是特定的當事人，而是一定範圍或區域內的不特定的多數人。本來行政權只是一種執行法律的權力，在現代行政法的制度下，行政權得到了擴張，還擁有制定法律法規的權力。原先的依法行政，所謂法指的是議會制定的法律，立法權屬於議會，現在卻向行政機關轉移， 在我國國務院有權制定行政法規，國務院各部門有權制定部門規章，省級政府和較大的市的政府有權制定政府規章。這些即屬於行政立法，都屬於抽象行政行為的範疇。

　　在我國目前的行政訴訟法框架下，法院對行政權的監督僅限於對具體行政行為，並且只能根據行政機關制定的抽象行政行為來審查其具體行政行為，這樣起不到審判權對行政權的監督作用。所以，必須擴展我國目前的行政訴訟的受案範圍，法院應當可以審查法律範疇之外的所有規範性文件，包括國務院的行政法規、地方法規、部門規章、政府規章以及規章以下的其他抽象行政行為。行政權之行使，無論表現為具體行政行為，還是抽象行政行為，審判機關都可以行政訴訟的方式進行監督以決定是否加以適用。只有如此才能真正體現體現權力制衡原則，滿足法治的要求。

　　第二， 關於與行政複議的衝突的解決

　　1990年我國在政府內部建立了行政複議制度，即在行政機關的上一級行政機關設立行政複議機關，受理公民對行政機關具體行政行為不服的複議申請，這裡所謂的行政複議機關，在大多數的情況下指的是政府所屬工作部門，少數情況下指的是各級政府。通過該制度，一些具體行政行為被從行政訴訟的受案範圍中排除，還有一些具體行政行為在提起行政訴訟前必須經過行政複議。該制度的建立依據或是因為一些政府部門的行政業務具有極高的技術性和專業性，法院沒有能力審查；或者因為政府部門行政級別過高如國務院，法院沒有資格監督 。

　　這種行政複議制度在一定程度上剝奪了公民接受審判的權利，侵犯了司法機關應當享有的法律賦予的審判權，破壞了分權原則，與法治國家的目標是背道而弛的。另外，由於行政複議機關隸屬行政部門，不具有獨立性，是行政機關自己充當自己的法官，其公正性難以保證。因此為符合法治的要求，筆者建議，取消行政複議制度，將其與行政訴訟制度合併，統一由司法機關行使。

　　第三， 關於具體行政行為合理性的審查

　　1989年行政訴訟法只是建立起審判機關對行政權執法活動中的具體行政行為的合法性的審查，由於現代行政權擁有極大的自由裁量空間，行政權的行使除了其合法性以外，還有一個在自由裁量權的範圍內，具體行政行為是否合理的問題，而對於廣泛存在的具體行政行為是否合理的問題法院卻無權審查，這顯然是我國行政訴訟制度的一大缺陷。

　　如前文所述，現代法治是指實質意義上的法治，即良法之治，它以追求社會正義和公正為目標，它要求司法機關在作出裁決時，不僅考慮行為的合法性，還要求考慮合理性，並且賦予法官很大的自由裁量權以保證最終判決的合理，因此只有在行政訴訟中增加對行政行為合理性的審查是才能符合善法之治的法律精神。

　　參考文獻：

　　1．《行政訴訟法》 應松年 中國政法大學出版社 1994年版

　　2．《美國行政法》 王名揚 中國法制出版社 1995年版

　　3.《行政訴訟法學》 姜明安 北京大學出版社 1995年版

　　4．《發達國家行政訴訟制度》 閻黎平 時事出版社 2001年版

　　5．《案例訴訟法教程》 陳桂明,馬懷德 中國政法大學出版社1996年版

　　6. 《行政法學》羅豪才 中國政法大學出版社1999年版

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