推行部門預算的思路與做法

　　強化預算管理推行部門預算

　　改革開放二十多年來，通過各項經濟體制改革使我國社會經濟生活發生了深刻的變化，但是財政管理體制雖幾經改革，在計劃經濟條件下形成的財政預算制度的基本框架始終未能從根本上觸動。改革現行財政預算編製模式，，全國公務員公同的天地www wmxz.cn建立與社會主義市場經濟體制相適應的預算編製模式已成為當前和今後財政預算改革的一個重要任務。為加快××縣財政預算管理改革步伐，規範預算分配辦法，提高預算分配的科學性和透明度，我們在近幾年來細編預算的基礎上，從前年開始，對編製部門預算進行了有效的探索，使預算編製達到科學、合理、透明、公正並具可操作性，體現預算的嚴肅性、權威性。下面就我們的一些做法與體會與大家進行交流探討。

　　一、充分認識編製部門預算的意義

　　部門預算是市場經濟國家普遍採用的財政預算管理的基本組織形式。當前推行部門預算有利於《預算法》的貫徹執行，《預算法》明確規定“中央政府預算由中央各部門預算組成”、“地方各級政府預算由本級各部門的預算組成”，但在實際執行中部分項目不能細化到部門，因此這是認真貫徹《預算法》的要求；同時，推行部門預算，有利於人大及其常委會履行對財政預算的審查和監督；有利於預算編製的公開、公平、公正，提高政府預算的透明度，加強廉政建設；有利於強化預算觀念，提高預算管理水平；有利於貫徹落實“依法治國”方針，促進財政法制建設，規範政府行為，依法行政、依法治財。

　　二、我縣編製部門預算的指導思想和原則

　　我們在推行編製部門預算中總的指導思想是以全國、全省財政工作會議有關精神為指導，繼續貫徹執行積極的財政政策，按照建立社會主義市場經濟和公共財政的要求，合理界定預算管理職能，積極推進預算管理改革，早編、細編預算，規範預算編製管理，調整財政支出結構。保證科技、教育、農業等法定支出的需要，保證關係改革、發展、穩定大局和推進城市化進程等重點支出需要；努力節減行政經費支出，繼續規範財政管理，完善預算外資金收支兩條線管理辦法，實現財政預算內外資金綜合平衡，以增強預算宏觀調控能力，提高財政資金運行質量和效益，促進本縣經濟持續、快速、健康發展。

　　根據以上指導思想，在編製部門預算中，我們確定了編製部門收支預算的幾個原則：

　　（一）在政府財力安排上，繼續實行綜合財政預算。從年月份起，××縣根據《事業單位財務規則》、《行政單位財務規則》以及新預算會計制度要求，開始在縣級行政事業單位中進行綜合財政管理辦法，對行政事業單位產財政補助收入和其他各類收入實行統一管理，相繼制定了《××縣預算外資金管理辦法》及實施細則、《××縣縣級行政事業單位經常性支出包幹辦法》、《××縣預算外資金統籌辦法》等規定，對預算內外財力統一作為政府可支配財力進行安排。財政預算內撥款、財政預算外專戶核撥資金和其他收入統一作為單位預算收入；對單位的支出需求，除法定剛性支出外，原則上確定一個人均收入標準，先由財政專戶核撥資金和其他收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款。在編製部門預算時，各部門、單位將所有資金都作為預算可安排資金，統統彙編到一個部門綜合預算中統籌安排使用，有效解決預算內資金、預算外資金和單位其他資金安排使用幾張皮的問題，有利於提高資金的綜合效益，更好地保證事業發展對資金的需要，同時也有效地提高了財政的宏觀調控能力。

　　（二）在支出安排順序上，着力體現公共財政要求。在量入為出、收支平衡的前提下，按照統籌兼顧、有保有壓、突出重點的要求，支出預算安排順序上首先確保需由財政供給的人員經費等剛性支出和國家政權機關正常運轉經費需要；其次確保下崗分流財政應承擔的安置資金、下崗職工基本生活、失業救濟金和城鄉最低生活保障等社會保障支出；再次要按照有關法律規定，增加科技、教育、農業等法定支出需要；最後是對推進城市化進程、加快縣城重點項目建設所必需的資金儘力確保。同時，在編製單位支出預算時，要求各部門在支出預算安排上積極調整支出結構，大力壓縮對競爭性和經營性領域的投入；增加對公益型、基礎性設施的投入；對服務型事業通過部分或全部採用市場機制運作推向市場。

　　（三）在預算編製方法上，完善零基預算辦法。一直來，××縣對人員經費實行的是零基預算辦法，對部門的經常性支出預算按照“人員經費按標準、公用業務經費按定額”的原則編製。推行部門預算后，我們對事業發展所需的修繕購置和建設支出等專項經費的預算安排，也採取了零基預算辦法，分輕重緩急安排項目，落實經費，徹底打破各部門“基數增長”的粗放型預算編製方法，由單位在確保本部門收支平衡的基礎上，提出積極穩妥的總體預算收支方案，以真正按實際需要和財力可能來安排各項支出預算，以利於不斷調整支出結構，緩解財政支出矛盾，更有效地發揮財政對經濟社會發展的宏觀調控作用。

　　（四）在支出預算追加上，硬化預算約束。根據以往年度預算編製情況，在預算確定以後，普遍出現頻繁追加支出現象，即所謂的“一年預算，預算一年”，不僅嚴重影響了預算的嚴肅性，而且使財政部門常年陷入調整追加預算的煩瑣事務中，難以抽出時間和精力加強財政監督、研究事關全局和長遠的理財戰略。針對這種情況，我們在推行編製部門預算時，要求各部門認真全面地按照行政任務和事業計劃的要求，完整地編製部門收支預算，對列入政府工作計劃的任務給予必要的經費保障，同時，由政府嚴格進行崗位責任制考核，杜絕爭取經費不辦事現象的發生。部門預算一經縣人民代表大會通過，各部門必須嚴格執行，除不可預見的突發性事項造成的必不可少的開支需報經縣人大批准調整預算外，其他支出項目財政當年不再追加。財政批複預算后，項目之間、科目之間按核定預算辦理，由於客觀原因變化，確有必要調整的，也需書面報送，進行審批，以強化預算約束。

　　三、編製部門預算的一些具體做法

　　實行部門預算，即一個部門的所有經費收支預算在一本預算內集中反映，預算的內容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位，更加詳細地確定和規範部門及下屬單位預算收支的項目和內容，全面地發揮財政分配資金的職能作用，而不是將政府預算支出切塊分割到各部門，由各部門自行分配。因此，部門預算是財政預算的基礎，單位預算是部門預算的基礎。部門預算由主管部門本級預算（通常所稱一級單位）和所屬單位預算（通常稱二級單位或基層單位）組成。部門預算既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括經常性經費預算，又包括專項經費預算；既包括財政預算內收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。針對上述各種預算收支，我們的具體編製方法為：

　　（一）部門一般預算收入的編製

　　應繳收入預算的編製。應繳收入指部門應繳預算款（如納入預算管理的政府性基金、罰沒收入、行政性收費收入等）和應繳財政專戶款。各部門在編製應繳收入預算時，以實事求是為原則，如實反映收入情況，科學合理地制定本部門的收入預測計劃。

　　一般預算收入預算的編製。一般預算收入包括財政補助收入（撥入經費）、事業收入、上級補助收入、附屬單位繳款和其他收入。對財政補助收入，由本部門根據上年支出的實績及財政補助標準，結合當年實際情況提出需財政補助額度；對事業收入，由各部門根據自身應繳專戶收入的執收情況，提出安排意見；上級補助收入、附屬單位繳款要按照有關財務政策和上級規定依據進行編製。

　　．專款收入預算的編製

　　對專款收入由部門分不同性質、來源的資金項目分項填報，對收入增減變化影響較大的，由編製單位說明具體原因。

　　（二）部門支出預算的編製

　　部門支出預算分為經常性支出預算和專項支出預算。支出預算的編製由部門按照零基預算的原則編製。

　　．經常性支出預算的編製。

　　（）人員經費支出預算的編製。按所屬單位在編人數和縣以上確定的工資標準和津貼、補貼標準編製，包括按上述規定應給予幹部職工的基本工資、津貼、獎金等個人工資性支出和離退休人員生活費，其中定額福利、保障費（包括教育經費、福利費、公積金、殘疾人就業保障金、失業金、住房補貼等）按定額編製。

　　（）公用業務經費支出預算的編製。公用業務經費包括一般的公務費、一般業務費、零星設備購置費、零星修繕費和其他費用等。一般公用業務費標準根據各機關單位的業務量進行劃分，按不同檔次制定不同的標準，由部門以規定標準進行編製。其中車輛保險、養路費、車輛費用按預算車均定額編製。對預算內外資金進行匹配的單位按標準分為預算內、預算外二塊經費來保障。

　　．專項經費支出預算的編製。

　　專項經費支出預算分政府採購支出預算、基本建設支出預算和其他專項支出預算。

　　（）政府採購支出預算的編製。單位在編製預算中凡屬政府採購目錄的項目均納入政府採購支出預算，包括在經常性經費中購置的單價在萬元以下和單價在萬元以上需財政另行安排購置專項經費兩部分。政府採購計劃一經確定由政府採購中心分期分批統一組織實施。

　　（）基本建設支出預算的編製。基本建設支出預算是指行政事業單位通過預算安排建設資金的基建項目。對新建項目，由部門編製可行性報告並作詳盡說明；對續建項目由部門根據項目的實施進度和資金到位情況、完成投資情況等指標進行編製。

　　對財政安排資金的基本建設項目支出預算，從立項開始必須嚴格按基本建設程序辦理，納入財政基本建設財務管理。

　　（）其他專項支出預算的編製。

　　上述以外的各種專項支出預算，包括納入專項管理的經費支出和企業挖革改、科技三項經費、支援農村生產建設以及教育、科學、衛生、文體廣播等事業性專項支出。這些除編製專項預算外，還需提供詳細的項目情況說明。

　　對於上級要求配套的和政府已確定的支出項目或既定政策，也需逐一提供有關依據。

　　四、部門預算的編製程序

　　我們在預算布置、各部門上報的基礎上，按預算管理改革的要求，集中時間，集中力量進行編審，並在預算編製管理上實行一個口子對外，在財政內部統一由預算科負責編審，提出縣級綜合財政預算建議，按程序報縣政府確定和縣人大批准后，直接批複各部門據以執行。預算編製實行“兩上兩下”形式。由於預算草案編製是按“零基數法”和部門預算來進行編製的，行政管理費和各項事業費的預算安排數都是應下達到各單位的實際數。因此，預算草案一經人代會審議通過後，就能在很短的時間內下達到各單位，預算的分解下達就比較簡單，也更便於操作。

　　五、需進一步探索解決的幾個問題

　　通過兩年的推行編製部門預算實踐，我們感到雖然在制度上已使預算安排和編製上逐步程序化、規範化，在實際操作上也取得了一些有效的嘗試和探索經驗，但還有一些問題需要進一步探索解決：

　　一是預算編製、審批周期太短。我們目前編製部門預算從各部門上報建議數到人代會後下達預算的“兩上兩下”時間總共不到半年，而國外一些市場經濟發達國家的預算編製、審批周期一般為一年，財政部門與各部門間還有一個個月左右的磋商期，以保證預算的科學性和透明度。因此建議在每年月份人代會批准當年預算草案后即開始編製下一年度預算，增加的個月時間主要進行各部門與財政部門的磋商和科學論證，保證有足夠的時間來安排經費。

　　二是部門預算的編製還缺乏有力依據。編製部門預算應主要有三個依據，既相關法律、部門年度中心工作、經費定額標準，而我們目前的定額標準往往是參照幾年來的開支水平來確定一個相對合理的支出標準，這樣標準是統一了，但各部門之間由於工作量、工作任務、工作性質的不同，也會導致一些不平衡。因此建議國家能夠儘快制定部門預算相關法律法規，建立法定的“零基預算”制度。

　　三是部門預算與國庫改革未能協調一致。實行部門預算，預算編製標準雖然統一了，但財政資金仍在多頭撥付和逐級層層轉撥，財政將預算資金撥付到一級預算單位賬戶后，一級預算單位如何再下撥至用款單位，用款單位又如何使用，財政部門無法實施全程監控。因此需要我們加快推行國庫單一賬戶管理，實行國庫集中支付，同時要切實發揮財政監督職能，加強財政資金撥付使用中的各種監督