學習《黨政機關公文處理工作條例》的體會

　　文律運周日新其業時運交移質文代變——學習《黨政機關公文處理工作條例》的體會

　　口王安應　李會平

　　2012年4月16日，《黨政機關公文處理工作條例》（中辦發（2012］14號）（下簡稱新《條例》）由中國共產黨中央辦公廳和國務院辦公廳正式發布。它的出台，既是公文工作發展的需要，也是時代社會變化的必然要求，正所謂“文律運周，日新其業”，“時運交移，質文代變”。可以說，新《條例》是公文學界和廣大公文工作者期盼已久的一個重要法規，是將黨政兩大系統公文處理工作合二為一，推動黨政機關公文處理工作實現標準化、現代化的一個具有里程碑意義的重要法規。

　　一、新《條例》的發布意義重大

　　目前，黨的機關沿用的公文處理法規是已施行了16年之久的《中國共產黨機關公文處理條例》（下簡稱原《條例》），行政機關沿用的是已施行了12年之久的《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱原《辦法》），無論是從發布的時間、公文法規建設的需要來看，還是機關公文管理工作的發展變化對改革公文處理法規的需求來看，都存在着修訂、調整、完善甚至重新發布的要求。儘管新《條例》姍姍來遲，但它對規範黨政機關公文運轉程序，提高公文處理效率，實現公文處理工作的制度化、標準化和現代化，無疑具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

　　1．這是解決現實生活中黨政職能重疊或交叉行文困惑的需要。近些年來，諸多機關、團體、企業、事業單位本着精簡、務實、高效的原則，將原來的黨委辦公室和行政辦公室合二為一，這樣一來，工作效率是提高了，但由於受傳統的黨政分開行文的要求和影響，在具體行文時不知該遵循《條例》還是《辦法》，因為二者在許多方面存在着明顯的差異。思想上的困惑，造成了實際行文的混亂：或者在確定文種、版頭、發文名義時無所適從，或者在選擇用紙、設定文頭、排列段落、安排字數行數、標註頁碼等時自行其是。新絛例》的發布，以及黨政機關公文格式的出台，將徹底解決人們行文中這方面的困惑。

　　2．這是克服行文中黨政不分頑症的需要。在實際工作中，純屬行政主抓的工作錯誤地由黨委行文，黨的機關公文主送行政各部門，行政公文主送黨委或黨委各部門，或者黨政混雜一併主送等黨政不分、以黨代政現象十分嚴重，擾亂了正常的行文秩序。多年來，儘管公文學界一直在呼籲，但一些基層單位尤其是企事業單位這方面的問題仍十分突出。新絛例》的發布，將幫助人們理清思路、把握規範，減少乃至消除行文中的黨政不分現象。

　　3．這是實現公文工作標準化的需要。黨政機關公文工作中有許多重複出現和反覆使用的概念和事物，如公文格式、公文的構成要素、文種、公文術語與代碼，公文工作中使用的設備、工具和裝具，以及周而復始的公文處理程序等，而這正是制定標準的對象。而要實現公文工作的標準化，就要簡化黨政機關公文的內容、格式、種類、發文數量和處理程序，統一相關的概念術語、構成要素和載體材料，從內部和外部協調有關要素和標準，就要制定適用於不同系統和機關的統一的規章制度和規格式樣。而新《條例》正是這一需要的產物。我們有理由相信，黨政機關公文處理有了統一的法規和式樣，必將大大減少和簡化公文、節省人力物力，消除混亂，提高公文質量和管理水平，並最終實現公文工作的標準化、現代化，真正與國際實現接軌。

　　二、新《條例》在保持原有體例的基礎上有所調整和完善

　　相比原《條例》和原《辦法》，新《條例》在體例上的變化並不大，但它在結構上、表達上和規範性方面均有所調整、加強和完善。具體來說，主要表現在以下幾個方面：

　　1．結構更加嚴謹、科學。從總體上來看，原《條例》共12章40條，原《辦法》共9章57條，而新《條例》經過合併、壓縮、刪除、調整、補充，僅有8章42條。具體來說，變化有四：一是將原絛例》中公文起草、公文校核、公文簽發三章合併為“公文擬制”一章，顯得既緊湊又與行政機關的規定趨於一致；二是將原公文立卷歸檔（公文歸檔）部分併入“公文辦理”一章，顯得更科學，更合乎實際；三是原《條例》和原《辦法》，將公文處理分為公文辦理、公文管理、整理（立卷）和歸檔四部分，而新《條例》將之調整為公文擬制、公文辦理和公文管理三部分；四是大大簡化了原來的收文和發文處理程序，將公文的起草、審核和簽發單獨置於“公文的擬制”一章，而將收文辦理程序調整為簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦和答覆，將發文辦理程序調整為複核、登記、印製和核發幾道程序。

　　2．表述更加準確、規範。作為指導黨政機關公文處理工作的法規性文件，在語言表達、概念判斷、邏輯推理、語法規範等方面做到了準確、簡明、規範、嚴謹。可以說，新絛例》在這方面的變化十分突出：一是變原標題中的“處理條例”為“處理工作條例”；二是變原章名“公文起草”為“公文擬制”；三是變原文種“會議紀要”為“紀要”（每一個會議名稱中都有“會議”二字）；四是去掉了原通知中“任免．人員”的職能（通知適用於任免幹部和人員，這種表述既不合語法規範，也不合幹部任免的實際，通知只是發布相關任免結果而已）；五是變原“公報”中的“事件”為“事項”，變原“請示”中的請求“批准”為請求“批准事項”，變原“批複”中的答覆“請示”為答覆“請示事項”；六是變原“通報”中的“交流重要情況”（黨的機關）、“傳達重要情況”（行政機關）為“告知重要情況”；七是變原收文辦理程序中的“審批”為“初審”；八是變原來的“圈閱的視為同意”為“圈閱或者簽名的，視為同意”；九是將原來的“越級請示或報告”改為“越級行文”。諸如此類的變化，不僅使表述更為簡潔、準確，而且更合乎規範，更易於讓人接受。

　　3．條文更加實用，操作性更強。作為一份行業指導性文件，是否實用，操作性強不強，可以說是衡量其效用大小的一項重要指標。相比原《條例》和原《辦法》，新《條例》這方面的表現十分突出。一是在總則部分公文處理工作應堅持的原則中，增加了“規範”二字，這可以說是抓住了公文工作的“牛鼻子”。二是將原黨的機關的14個文種、行政機關的13個文種，取其共有的9個文種和使用頻率較高的6個文種組成法定文種，而去掉了條例、規定、指示3個文種。三是將“份號”單獨作為一個項目加以闡述，增加了“頁碼”這一構成要素，簡化了有關發文機關標識內容的表述，明確了用印的相關要求。四是在行文規則部分將向上級機關行文和向下級機關行文應當遵循的規則分別列出；同時規定，下級機關的請示事項，如需以本機關名義向上級機關請示，應當提出傾向性意見後上報；還規定，不得以本機關名義向上級機關負責人報送公文；並提出了對不合規公文的處理要求。五是明確了對審核未通過公文的處理方式。六是刪掉了公文中有關項目該使用阿拉伯數字還是小寫漢字、結構層次序數該如何標註等繁瑣規定，而強調了要符合國家的法律法規，要與有關行業標準銜接一致。七是將“承辦”公文分為閱知性、批辦性和緊急公文幾類，分別做了詳細、具體的規定。八是增加了“回復”這一環節。這些要求的提出和內容的細化，無疑會大大增強新《條例》的執行性和實際效用。

　　三、學習領會新《條例》精神需注意幾個問題

　　長久以來，人們習慣於按黨政分開原則處理公文。新《條例》的發布，多少可能會造成人們認識上、操作上的混亂。所以，在學習領會新《條例》精神的時候，有以下幾點應當注意，以免由一個極端走向另一個極端。

　　1．對“黨政合一”的理解。新《條例》確實是一個黨政合一的公文處理法規，但它只是表明在以後的黨政公文處理實踐中，黨政機關將遵循統一的規範、統一的標準和格式行文，並不代表現有的黨政機關的體系會被徹底打破。可以說，只要國家的政治制度沒有改變，這種黨政分開的體制就不會有太大變化，行文中黨政分開的局面就依然存在。今後在行文中依然不能黨政不分、以黨代政，胡亂行文。

　　2．對文種的選擇和使用。新《條例》確定的法定文種有15個，那是不是說黨政機關在以後的工作中這15個文種可以隨便使用呢？顯然不是。每個文種都有其明確的適用範圍，我們應當按照組織系統、領導關係和職權範圍來選擇和使用。比如，命令這個文種，只有縣以上各級人民政府及其工作部門才可以使用，黨的機關是從來不使用的。又如議案這個文種，只有各級人民政府和人民代表在同級人民代表大會開會期間才可以使用，其他組織和個人也是不能使用的。另外，新絛例》去掉了“通知”適用範圍中“任免和聘用幹部”的職能，那是否以後通知就沒有這個職能了呢？否。通知本身並不能任免和聘用幹部，它只是發布幹部任免事項而已，所以這一職能是包含在“適用於發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知……的事項”中的，並不是徹底取消了。

　　3.對公文處理程序的把握。新《條例》在公文處理程序方面的調整和變化比較大，總的來說是程序更簡化、操作性更強。這方面要注意的是，有些環節和程序在新《條例》中沒有出現或單獨列出，並不表明這些環節和程序就不重要，在實際工作中就可以跳過或者忽略，比如擬辦和批辦這兩道程序，直接關係到公文該如何處理，是千萬不能省略的。新《條例）中，它們只是融入到了承辦環節而已。

　　（作者單位：蘭州大學）