構建政府調解平台　化解重大社會糾紛——我國政府調解制度初探

　　　　 浙江省麗水市人民政府法制辦公室 余世亮

　　調解制度是調解人採用依法充分說理、耐心疏導、消除隔閡，幫助糾紛當事人達成協議，解決公民、法人和其他組織之間發生的涉及相關權益等糾紛的制度。根據現行法律規定，主要由法院調解、行政調解和人民調解構成一個完整的調解體系。①法院調解，就是指在訴訟中，由人民法院主持，依法說服教育使訴訟雙方當事人互諒互讓，解決糾紛的一種訴訟活動。人民調解是在人民調解委員會的主持下，對民間糾紛的一種調解活動。②

　　行政調解是現代社會行政主體管理社會公共事務，及時化解矛盾和糾紛所不可缺少的行政手段，是行政主體作出不具有強制力的行政事實行為。③根據行政主體中行政機關的分類，筆者將行政調解相應的分為兩類：各級人民政府主持的調解和政府職能部門等組織主持的調解。前者稱為政府調解，後者稱為部門調解。現在所謂的行政調解，絕大多數屬於部門調解，政府調解工作開展極少。然而，社會發展又迫切需要比政府各職能部門更具綜合性和權威性的各級人民政府介入社會糾紛的調處，鑒於目前政府調解實踐經驗較少，學界也缺乏系統研究，筆者在此作初步的探討，以期拋磚引玉。

　　一、政府調解的哲學基礎與法理分析

　　唯物辯證法告訴我們，矛盾特殊性是指不同的事物及其各個側面，在不同發展階段上，其矛盾各有特點。這就要求我們面對實際，具體地分析具體事物的矛盾，用不同的方法去解決不同性質的矛盾，這就是具體問題具體分析。不難發現，人民內部矛盾所引起的社會糾紛，總的來講，都是因為糾紛當事人就相關權益發生了爭執。但就具體情況而言，由於糾紛主體之間的關係不同，爭執發生的原因不同，爭執所涉及的事實的複雜程度不同，爭執所涉及的性質不同等原因，而形成了不同類型的糾紛。而作為解決糾紛的手段，也因糾紛解決主體的不同，解決糾紛的程度不同，糾紛解決的結果所反映的意志不同，而形成不同類型的解決糾紛的方式。作為反映社會問題的各類糾紛，要在社會生活中得到有效的解決，就需要有針對其特點的，能與解決糾紛核心問題相適應的解決方式的存在。基於以上認識，筆者認為，對一些綜合性、全局性的重大社會糾紛，有關部門又難以解決的，應由所在地人民政府組織糾紛當事人以國家法律、政策為依據，在自願的基礎上通過教育、勸解和說服等方法，促使糾紛當事人友好協商，互諒互讓，達成協議，從而平息糾紛。

　　二、政府調解的必要性與合法性

　　（一）社會需要政府介入調解工作

　　現階段的人民內部矛盾大量存在，而每一矛盾又受到多種複雜因素的制約，越來越成為一個有機的矛盾體系。由於因人民內部矛盾引起的社會糾紛具有普遍性、複雜性、多樣性、相關性，我們在處理這類糾紛時，必須突出方法的整體性和綜合性，統籌兼顧，標本兼治，予以根本解決。鑒於此，通常意義上的以某一行政職能部門或某幾個行政職能部門牽頭解決多樣化和複雜化的社會糾紛往往是心有餘而力不足，而作為具有糾紛處理管轄權的當地人民政府則可整合社會力量，調動一切積極因素，採取綜合手段把糾紛處理好、解決好。套用一常用語，就是調處社會糾紛也需要“綜合治理”。

　　一般而言，解決糾紛的目的在於消除雙方的爭議，使有關的法律權利或義務確定下來。訴訟的高成本和程序的相對複雜性，對目前廣大人民群眾選擇非訴訟的、高權威的政府調解來解決糾紛又具有實質性的影響，筆者認為，各級人民政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下特點：（1）解決糾紛的組織者是代表國家的人民政府，具有極大的權威性，使糾紛各方對主持調解方表示信服；（2）糾紛的解決過程既有嚴肅性又有自律性，人民政府調解要遵循一定的程序，但不同於嚴格意義上的訴訟程序，這樣做既體現了人民政府代表國家處理糾紛的公正性的必然要求，又體現了當事人相對平和的互諒互讓精神；（3）糾紛的解決既有國家的強制力作為後盾，又充分體現了“和為貴”的傳統觀念和現代意義的自治原則。總之，在社會轉型期的多樣化和複雜化的社會糾紛，迫切需要我們的調解機制具有綜合性、權威性，形勢呼喚“綜合治理型”的政府調解介入社會糾紛的處理。

　　（二）政府調解具有法律依據

　　政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能歸納起來主要有：提供公共產品和服務，穩定宏觀經濟，調節社會分配，維護市場秩序。總之，政府的職能屬性決定了它只能是對社會公共事務履行行政職能。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第35條規定了縣級以上的地方各級人民政府的職權,其中有領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農村集體經濟組織應有的自主權等。雖然該法條沒有明確指明各級人民政府具有社會糾紛調解權，但我們卻能從各級人民政府法定的管理權、保障權等權力中自然推出，各級人民政府在行政管理中行使調解權符合立法本意。根據經濟和社會發展的需要，政府職能也在發生着變化，隨着政府職能發生轉變，行使職能的方式必將發生變化。比如，目前在維護社會秩序方面，政府為更好地履行自己的職責，工作重點已從嚴打整治轉變到抓綜合治理，除採取剛性的行政處罰的同時，也大量採用柔性的行政指導和行政調解，最大化地發揮行政效能。

　　七屆人大常委會第十八次會議通過的《全國人大常委會關於加強社會治安綜合治理的決定》第7條規定“社會治安綜合治理工作由各級人民政府統一組織實施，各部門、各方面齊抓共管，積极參与。各級人民政府應當採取組織措施，協調、指導有關部門、方面做好社會治安綜合治理工作。”2003年1月1日起施行的《浙江省社會治安綜合治理條例》第4條第1款規定，“社會治安綜合治理由各級人民政府統一組織實施。”也就是說，涉及社會治安綜合治理的案件可以採取調解方式處理的，各級人民政府有權調解。

　　另外，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》都規定，土地、草原和森林所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。現實中，人民政府收到該類爭議案件后，一般是對當事人先進行調解，調解不成的進行行政裁決。④

　　三、我國政府調解制度的構建

　　（一）調解工作機構及運行機制

　　筆者認為，確立政府調解制度不必增設新的工作機構。政府調解工作由各級人民政府法制辦公室（下簡稱法制辦）承擔。這是因為法制辦是各級人民政府的法制工作機構，具體承辦各級人民政府相關的行政法律事務，參與政府的調解工作是份內之事。調解工作人員主要由法制辦工作人員內部調劑，或按照精幹效能原則予以另行配備，必要時可臨時聘請公職律師參與。

　　有人可能會提出，法制辦是否能勝任政府調解工作？筆者認為，法制辦作為政府的法制工作機構，具體承擔政府調解工作是其職責，因此，法制辦對政府調解工作不能推卸只能做好。就目前法制辦現狀，要做好政府調解工作，關鍵是要提高行政協調能力。行政協調是指在行政管理過程中的協調，是行政主體之間為了達到一定的行政目標，而引導行政組織、行政部門、行政人員之間建立良好的互相協作、互相配合的關係，以實現共同目的的管理行為。⑤要做好行政協調工作，法制辦的工作人員除提高自身業務素質外，要樹立大局意識和服務意識，不計較個人得失，只有這樣才有向心力，才能在各級政府的授權下整合各部門解決糾紛的力量，做好政府調解工作。作為政府各職能部門在政府調解工作中要克盡厥職，防止各自為政，堅決反對“事不關己，高高掛起”的官僚作風。在此有必要強調，政府調解的糾紛事項若涉及某部門職責範圍內的工作，該部門應積極配合法制辦並做好以下工作：提供必要的人力配合調解工作；提供案件相關材料和依據；政府調解需要相關部門作出某方面的行政處理或補救措施，有關部門應積極配合；相關部門要遵守政府確認的調解協議。俗語說得好，“眾人拾柴火焰高”，我們相信，在各級政府的領導下，在有關部門的配合下，法制辦一定能做好政府調解工作。

　　（二）調解程序

　　公正是調解工作的靈魂，沒有公正就沒有政府調解的權威性；效率是調解工作的命脈，沒有效率就沒有設置政府調解的必要性。筆者認為,政府調解應遵循公正與效率相結合的原則。為此，調解程序應着重解決以下三個問題：

　　1、關於調解糾紛範圍。首先，政府調解屬於行政調解的範疇，不屬於行政管理範疇內的糾紛，不是政府調解的範圍；其次，法律明確規定由政府各職能部門與授權組織處理的，一般不屬於政府調解範圍；第三，法律明確規定由各級人民政府處理的行政事項，由此產生的糾紛屬於政府調解範圍；第四，糾紛涉及若干部門或跨區域，需要由人民政府協調解決的，可以由政府調解；第五，屬於當地有重大影響或涉及全局性工作的糾紛，可以由政府調解。

　　2、引入聽證程序。既然政府調解的糾紛屬於重大複雜的案件，那麼在調解中就應講究一定的程序，沒有科學規範的程序，就不可能有公正與合法的調解結果。筆者認為，引入簡便易行的聽證程序很有必要。另外，當事人有權利聘請代理人參與調解。

　　3、確立調解與裁決分離制度。政府調解的糾紛事項，一般都屬於行政裁決的範疇，如果經調解未能達成協議，那麼對糾紛事項進行行政裁決就是順理成章的事。為了使糾紛的裁決客觀公正，原調解人員應予迴避，這是因為，第一，調解與裁決分離，能避免調解人員明示或暗示當事人，如果拒絕調解，裁判結果也只能如此；第二，避免行政裁決人員先入為主。

　　（三）調解協議的執行與救濟制度

　　糾紛當事人達成的調解協議，經人民政府確認后即發生法律效力，相關當事人應當履行調解協議。糾紛當事人不能就同一事實與理由再次提出行政處理。調解協議對行政部門有約束力，人民法院也應予尊重。如果糾紛當事人認為調解協議違反自願合法原則，當事人在一定期限內可以向組織調解的人民政府、上一級人民政府提出申訴。

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　　① 司法部基層工作司編，《人民調解委員會組織條例講話》，法律出版社1989年10月版，第35頁

　　② 據《司法部副部長魯堅一九八九年五月五日在國務院第四十次常務會議上關於〈人民調解委員會組織條例（草案）〉說明》，人民調解委員會調解的糾紛只能是民間糾紛，即公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的民間糾紛。轉引自司法部基層工作司編的《人民調解委員會組織條例講話》，法律出版社1989年10月版，第159頁

　　③ 楊解君、肖澤晟著，《行政法學》，法律出版社2000年8月版，第362頁

　　④ 參見卞耀武主編，《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社1998年12月版，第82頁

　　⑤ 何明、萬浩波著，《權力的運作》，江西人民出版社1999年5月版，第162頁

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