初析人事爭議與勞動爭議的異同與關聯

　　　　 四川精濟律師事務所 何寧湘律師

　　[ 前面的話 ]

　　人事爭議可以說自新中國成立以來，隨着幹部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在與發生的矛盾、分歧與爭議無時不在。從五十年代到九十年代中期在人事問題上發生的上級與下級之間、人員與領導之間、人與機構之間、單位與人事機構之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發生的爭議、矛盾基本上通過黨組織、行政命令、政策、甚至個人權利威望與影響力來解決。這些人事矛盾基本上在內部消化，幾乎從未沒有公開。而到了九十年代由於政治與民主法制進程加快，以及人事制度改革提到國家改革部署日程上來，隨着人事制度的悄然進行，這種矛盾日益公開。此時人事部認為，隨着社會主義市場經濟的發展和人事制度改革的深化，人事爭議日益增多。這些爭議如果不能及時得到解決，勢必損害當事人的合法權益，影響社會的穩定和社會主義市場經濟的發展。為公正及時地處理人事爭議，強化人事部門的監督、保障職能，妥善處理中央國家行政機關及其直屬單位和跨地區的人事爭議案件，人事部以人發 [1996]46號《關於成立人事部人事仲裁公正廳有關問題的通知【1996-05-24】》，該文適用人事部關於印發《國家公務員申訴控告暫行規定》的通知 【1995-08-11】為依據，隨後人事部又下發人發[1997]71號關於印發《人事爭議處理暫行規定》的通知【1997-08-08】以及人事部以人發[1999]99號 關於印發《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》的通知【1999-09-06】 這一時期，人事部公開提出了“人事爭議”這一用詞，真正意義上的人事爭議處理實際並未開始，“人事爭議”並不具有法律特徵，人事部的這些文件並沒有任何制定的法律依據，更無具體程序上、實體上可適用的國家法律。人事部在這方面只是下一下文，完全停滯不動。另一方面廣大國家機關事業單位以及工作人員基於內部行政文件則並不看好人事部所謂的“人事爭議”來解決爭議，因此這些文件仍屬於政策文件或稱政策性行政文件。

　　國務院以 國辦發[2002]35號《國務院辦公廳轉發人事部關於在事業單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》，並指出：在事業單位試行人員聘用制度，是用人制度的一項重要改革，是建立適應社會主義市場經濟體制要求的事業單位人事制度的重要措施，對實施科教興國戰略和“人才強國”戰略，調動事業單位各類人員的積極性和創造性，促進我國經濟建設和各項社會事業的發展具有重要作用。雖然國辦發[2002]35號是針對國家事業單位的，而國家機關並未“觸動”，但完全可以這樣認為，正式拉開了人事制度改革的序幕。

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　　[ 問題由來 ]

　　國辦發[2002]35號文《國務院辦公廳轉發人事部關於在事業單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》正式下發后，各地開始制定人事爭議仲裁的細則（辦法）來配合這項重要改革。在之前不少地區已制定出台的，也做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業單位的工作人員依據人事仲裁規則向當地人事爭議仲裁委提出申訴。由於人事爭議仲裁委員會設在人事行政機構內，所依據的仲裁規則是人事部門根據人事部文件所制訂的政策文件，人事爭議仲裁沒有任何法律依據，這樣的人事爭議仲裁完全是政策指導下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了並於同日生效實施的最高人民法院法釋[2003]13號《最高人民法院關於人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》，使得人事爭議仲裁與司法審判有了接軌，人事爭議案件訴訟方有法可依。

　　此時，人事爭議仍延用了勞動爭議處理的“一裁兩審制”，似乎問題有了出路。但是，這種接軌是形式上的接軌，而不是實質上的，更不是法律意義上的接軌。此時出現了仲裁沒有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事爭議案件訴訟則適用《勞動法》由人民法院民事審判庭進行審理。此時各地不少事業單位的工作人員，以為有了司法解釋，官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護自己的合法權益。這些當事人對這種兩脫離的接軌可能帶來的惡果以及訴訟的複雜性沒有足夠的認識與心理準備，其仲裁申訴往往被人事仲裁委以“不予受理”對待，而當地法院又以“沒有受理依據”而不予受理，更有甚者先受理，然後再“駁回起訴”來“封殺”，這些做法讓申訴當事人苦不堪言。

　　出現這樣的怪現象，除了部分案件系受理機關與人民法院對個案錯誤的處理外，沒有弄清人事爭議與勞動爭議之間的區別、共同點以及相關聯繫也是一個重要的原因。本文試對這類問題作一個粗淺分析，着重引出人事爭議案件的管理與受理、法律適用方面的現狀、存在的問題與可能的解決方式。

　　本文系人事爭議目前存在的現實、現象與問題的純學理討論，並就有關問題提出建設性作一次嘗試。

　　一、人事爭議與勞動爭議的共同點：

　　1、爭議常見的起動一方當事人（申訴主體），往往表現為仲裁申訴人均為勞動者。爭議當事人另一方（被申訴主體）為企業、單位，往往表現為仲裁被申訴人。應當說，在我國司法機關工作人員、個體工商戶、民營企業、私營企業用工、農民工、藝術工作者、自由職業者、企業家等等都是我國社會主義建設的勞動者，他們之間僅僅是從事的職業崗位不同。

　　2、在相對於企業、單位以及政府職能部門勞動者都是弱勢群體中的一員。

　　3、人事爭議與勞動爭議的現行程序法律均適用“一裁兩審制”，即要啟動司法程序提起訴訟必須經過仲裁這個前置程序。

　　4、根據最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類爭議案件均適用《勞動法》。並且均由人民法院的民事審判庭審理，基本上是由原審理勞動爭議案件的法庭來審理人事爭議案件。

　　5、兩類仲裁委均設在國家行政機關（勞動主管機關與人事主管機關）內，一般為其處（科）級單位。

　　6、兩類合同凡是因履行合同發生的爭議範圍所包容的爭議事項都是非常寬的，所能提出糾紛爭議的事項，可形成訴訟的案件非常多。

　　二、人事爭議與勞動爭議的區別：

　　1、主體之間的不平等：企業、單位相對與勞動者之間存在着不同程序的權利不平等因素。

　　2、建立關係的合同的表現形式不同：人事爭議與工作人員之間是聘用合同關係，解決的是“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議”；勞動爭議之間是勞動合同關係，解決的是“因企業開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動離職；因執行國家有關工資、保險、福利、培訓、勞動保護的規定；因履行勞動合同發生的爭議以及法律、法規規定應當依照本條例處理的其他勞動爭議。”值得注意的是，不論那類合同，凡是因履行合同發生的爭議範圍所包容的爭議事項都是非常寬的，故有法官認為“以履行聘用合同發生的爭議來界定人事爭議範圍太大”。

　　3、國家實現管理職能的主體以及管理關係不同：人事關係是國家人事行政管理機關對國家機關、事業單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關係的行政法律關係。勞動關係是國家勞動行政管理機關監督各類企業執行國家勞動法律法規，從而實現以保護勞動者合法權益為主的一種非直接利害關係的監督關係。國家勞動行政管理機關與、各類企業、勞動者之間不具有直接的行政法律關係。

　　4、由於我國多年的體制，凡屬於人事部門下達人事編製、受其管理的是幹部；凡屬於勞動部門職能範圍內的單位的職工均為工人。

　　5、在我國實行勞動制度改革，逐步過渡到全員勞動合同制近20年後的現代企業組織中，一般情形下沒有幹部身份的人員存在，企業與職工之間是完全的勞動合同關係，即勞動用工關係。發生勞動爭議只能到勞動爭議仲裁委申訴。而事業單位中的人員情形就比企業複雜得多，其中有國家事業單位幹部（具有人事編製的人員）、有聘用制幹部（有稱合同制幹部，社保機構認為，這類幹部應當與工人一樣參加養老保險，實質上就是工人，類似於國營企業改革前的以工代乾的情形。但聘用制幹部仍是人事部門下達了編製的人員）、有事業單位聘用人員、社會聘用人員、固定工、臨時工等類別，這些人員與事業單位之間的關係由不同的合同關係所聯繫，其工資待遇、分配製度也有所不同，這也產生了不同的用人法律關係。發生爭議后，一般是具有人事編製的人員方可到人事爭議仲裁委進行申訴（但目前已不是單一的這種情形），其他人員應作為勞動合同關係或視為勞動合同關係到勞動爭議仲裁委申訴。