初析人事爭議與勞動爭議的異同與關聯

　　6、目前事業單位的界線已逐漸變得模糊與不清晰，部分非國家正式事業單位享受事業單位待遇或模式經營的如民辦學校，或稱民辦非企業單位如駕校、民辦科研機構，中介機構如律師事務所（筆者註：目前稅務、社保機構將律師歸入私營企業類管理對待）。一般事業單位由民政部門核准頒發《事業單位法人》證照，而原作為事業單位的律師事務所則一直由司法行政機關核發《律師事務所執業許可證》，而無《事業單位法人》證照，但組織機構代碼證上原屬於事業單位，現已不屬此列。可以這樣認定凡持有《事業單位法人》證照的單位均系事業單位，只是這些事業單位中的所有制形式存在不同，如學校事業單位，對全民所有制學校一般稱為“公辦學校”，而非全民所有制的學校一般稱“民辦學校”，或“社會力量辦學”。而企業均應由國家工商行政部門核准頒證根本不存在這類問題，只是依照《公司法》設立的稱之為“公司”，相對，一般工廠、經濟組織則稱之為“企業”。

　　7、勞動爭議解決的是由勞動法律所調整的社會勞動關係。而人事爭議解決的是人事政策文件所調整的社會關係上的部分人事用人及其他關係。在事業單位中存在着內部行政處分爭議，而企業中一般表現為勞動關係，而不表現為企業內部行政關係。

　　三、人事爭議與勞動爭議的關聯：

　　1、關於兩類爭議均適用《勞動法》是否適當的問題。

　　從宏觀上說，本文前述各類人員均為社會勞動者，這點應當沒有分歧。而為何在處理人事爭議案件中，適用《勞動法》會存在困難，有專家學者認為：這是由於“人事關係與勞動關係、人事爭議與勞動爭議的區分”不易區分所致，因此他們提出只能“參照適用勞動法”的觀點。

　　這裡存在一個認識誤區，也是目前我國從事制度現狀的所帶來的問題。即勞動關係中，企業與職工之間存在的是勞動法律關係，而調整這一關係的法律法規及配套規範業已基本建立。而人事制度中，基本沒有一個可供適用的法律，執行的基本上是人事部、廳、局三級的人事政策性文件規定。而這些文件必然與勞動法律法規處於對立、衝突、相悖、甚至是對抗的。解決這一相關問題，唯一辦法，在人事制度改革中逐步地、分類地依據《立法法》制定出台相應的行政法規來替換先前的政策性行政文件。在方面，實行事業單位人員聘用合同制、工傷保險制度、社會保障保險制度已進行嘗試向《勞動法》靠攏，希望能夠最終實現統一適用法律的結果，只是聘用合同制以及國家機關、事業單位的工傷保險具體規定尚未出台（註：這些規定必須由國務院發布方為行政法規），由於人事爭議往往是勞動者對事業單位適用人事政策性文件所致的結果不服所致，仲裁與訴訟的焦點必然落在對這些文件的合法性、合理性、公平性的認定之上，而這些文件必竟不是法律，人民法院認定必然有難度。因此人民法院感到在審理人事爭議案件中適用《勞動法》非常棘手。

　　另一方面，人事部於2003-09-29（2003年12月方予公布）出台國人部發〔2003〕30號《關於推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》，《通知》指出“該《規定》（註：法釋[2003]13號司法解釋）確定了人事爭議仲裁製度與司法制度的關係，表明人事爭議仲裁進一步走上法制化的軌道，同時也對人事爭議仲裁工作提出了更高要求，對推動人事爭議仲裁製度建設和人事爭議仲裁工作的開展將產生重要作用。”、“各地仲裁機構要積極加強與法院的溝通協調，就人事爭議仲裁與司法接軌后的工作銜接問題，如受案範圍和管轄的確定、強制執行的申請程序、仲裁案卷的移轉等進行協商，確立相關的銜接和協調機制，制訂有關的工作制度，確保各項工作能按照程序有條不紊地進行”。該《通知》仍存在兩個方面問題，（1）、迴避了適用《勞動法》問題；（2）、對於原人事政策文件與法律如何“銜接”，也沒有作任何實質性工作。在此情形下，人民法院在審理人事爭議案件中適用《勞動法》比較困難的現狀可能還會持續相當長的一個時期。

　　2、人事關係與勞動關係之間的關聯：

　　人事爭議與勞動爭議是人事關係與勞動關係的實質反映，這一點無法迴避。長期以來，人們認為勞動關係是僱用關係、勞資關係，即勞動者的義務是做工，而權利僅僅是掙錢而已。而人事關係則被認為是一種與身俱來的身份以及這一身份所對應權利與待遇關係。因此，認為“人事關係與勞動關係在法律價值、基本原則上均有所不同”。這裡暫且不討論這種觀念的對與錯，人民法院的編製、任命由人事部門（當然還有組織部門）掌控，最高人民法院也無他法的現狀等因素。但這種觀點至少反映出部分人對不同的當事人有着不同的價值取向，這種取向無疑難於保證公正、公平的對待案件與案件當事人。

　　勞動關係是由勞動法律法規調整的用工單位與勞動者通過勞動合同建立起來的關於勞動權利義務的社會關係。人事關係是事業單位通過國家人事行政機關依據人事政策文件規定建立起來的關於勞動權利義務以及非勞動權利義務的社會關係。最高人民法院的法函[2004]30號《最高人民法院關於事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答覆》提到“涉及事業單位工作人員勞動權利的內容”，這裡暫且不做出包含勞動權利的關係就是勞動關係的推定，但它至少清楚表明了人事關係中包含了勞動權利與其他非勞動關係的權利，這些權利中的主要部分是勞動權利，這也表明人事關係與勞動關係之間存在着基於勞動權利為基礎的必然關聯。

　　從前面對事業單位人員種類現狀的分析可見，實際上國家事業單位人員編製現已被鎖定，除新分配的大專院校畢業生、退伍軍人、事業單位之間人員調動等情形進入事業單位外，基本上編製不會增加。不少事業單位在用人問題上基本採用向社會公開招聘的方法來解決人員不足與專門人員需求問題。這類人員與企業用工實質上沒有本質或法律上的區別。根據現行司法解釋規定，凡與事業單位簽訂聘用合同的人員與事業單位發生爭議均可到人事爭議仲裁委申訴，對這類人員發生的爭議適用《勞動法》應當是可以的，這實際上突破了“凡具有人事編製的”限制。今後事業單位與工作人員、員工之間大致可採用兩種合同（即聘用合同、勞動合同）。聘用合同者表現為“人事關係”到人事爭議仲裁委申訴，而勞動合同者反映為“勞動關係”的到勞動爭議仲裁委申訴。此時兩類仲裁已沒有實質區別，近日南京市的一起人事爭議案件中，單位是在工商註冊的企業，但所與員工簽訂的合同，單位到人事局進行了合同鑒證，故當事人只好以此合同到人事爭議仲裁委去申訴，這一案例證明了勞動合同與聘用合同沒有實質區別，反映了兩類關係相互之間存在着內在關聯這一點。

　　3、勞動法律法規與人事政策文件的關聯：

　　由於人事制度政策依據的現狀與下級法院的反映請示，最高人民法院於2004年4月30日出台了法函[2004]30號司法解釋性司法文件《關於事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答覆》，而該文至今未在《最高人民法院公報》上刊出，《最高人民法院網》、《中國法院網》、《人民法院報網》均未刊出，到是國家人事部網站最先最快獨家予以刊出，隨後地方部分人事信息網站也隨即刊出，這不難看出人事部對此司法文件的歡迎態度。

　　法函[2004]30號第一條規定“《最高人民法院關於人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》(法釋[2003]13號)第一條規定，“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”這裡“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”這第一條規定似乎將勞動法律法規與人事政策文件作了一個協調分工，但實質是對其存在的內在關聯作了一個分割。

　　藉此機會需要說明的是，第一條規定使用了“人事方面的法律規定”，這一點實際上是不存在的，可以用兩個例子來說明這一現實：（1）、到目前為止各地的關於人事爭議仲裁辦法（規定），均沒有援引所適用的法律依據，就連被認為的制定最為成功的《北京市人事爭議仲裁辦法》也沒有援引任何法律，而巧妙的稱“為公正、及時地處理人事爭議，保障爭議雙方當事人的合法權益，根據本市實際情況，制定本辦法。”為依據。（2）、最高人民法院2004年5月18日出台的 法[2004]96號 《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》規定：“考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規有以下三種類型：一是國務院制定並公布的行政法規；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批准、由國務院部門公布的行政法規。但在立法法施行以後，經國務院批准、由國務院部門公布的規範性文件，不再屬於行政法規；三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規。”按這一《紀要》有“在立法法施行以後，經國務院批准、由國務院部門公布的規範性文件，不再屬於行政法規”規定，在《立法法》施行后至目前國務院並未出台有關“人事方面”的行政法規，既然如此，在審理人事爭議案件時，只有過去出台近十年、甚至超過十年之久的政策文件規定可用。即便是這些人事政策文件規定中有部分屬於“人事方面的法律規定”，那麼在庭審時又如何區分呢？

　　而正確適用程序法是保證實體法得於正確適用的前提條件，按照法函[2004]30號第一條規定會出現兩種有意思的情形：（1）、這裡暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用於現在狀況的問題，人民法院審理人事爭議案件時以《勞動法》的相關法律規定作為程序運用去保證人事政策文件正確適用。（2）、《勞動法》及相關法律規定本身由程序法律規範與實體法律規範組成，在審理人事爭議案件時可適用其中的勞動程序法律規範，那麼適用勞動實體法律規範基層人民法院為何會感到“適用困難”，從而得出“審理人事爭議一概適用勞動法勢必產生問題”的結論而要求“參照”呢。不過，最高人民法院的起草者必竟是專家，他們給出了一條變通路子，即“但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”來適用勞動實體法律規範。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”，也給訴訟當事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據，但其中仍帶着一個人事政策文件與勞動實體法律規範適用衝突的矛盾。

　　四、人事爭議起訴案件與勞動爭議起訴案件在管轄與受理方面的關聯：

　　1、仲裁與訴訟的管轄：

　　由於兩類案件都設置了仲裁前置程序，要想訴訟就必須先仲裁，故這裡需要先討論仲裁的管轄與受理的情形。仲裁的管轄由於諸多原因形成了特有的屬地條塊加行政級別的模式，（1）、屬地管轄：一般情形下，以被申訴單位所在地的行政區劃為界，由被申訴單位所在地的市區仲裁委受理；（2）、“條塊”管轄：被申訴單位的行政主管部門的仲裁委受理，如中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會；（3）、行政級別管轄：即按被訴單位的行政級別分別由省廳、市區局所屬的仲裁委管轄。

　　對於這麼複雜的管轄，實際不利於當事人申訴，也不利案件今後可能受訴人民法院的管轄確定，更不利於今後可能的案件執行。首要的仲裁管轄原則是仲裁機構與管轄法院一致的原則，其次在地域管轄上由用人單位所在地或人事合同履行地的仲裁委、基層人民法院管轄。在級別管轄上應貫徹仲裁委無級別之分、起訴的一審由基層人民法院受理的原則。

　　對於人事爭議訴訟案件的管轄，北京市高級人民法院給北京基層法院下發了《通知》，基本採用了這樣的模式來規範人事爭議訴訟案件的管轄。最高人民法院在2004年4月30日以 法函[2004]30號 《關於事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答覆》對“事業單位人事爭議案件由用人單位或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。”的管轄原則予以確認。

　　北京市高級人民法院關於事業單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知

　　京高法發[2003]356號

　　市第一、第二中級人民法院；各區、縣人民法院：

　　依據最高人民法院《關於人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》及相關規定，現對有關事業單位人事爭議案件的受理和管轄問題通知如下：

　　一、當事人對人事仲裁機構於2003年9月5日以後作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應依法受理。

　　當事人對人事仲裁機構於2003年9月5日之前作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，於2003年9月5日以後提起民事訴訟，如果其起訴是在收到仲裁裁決或決定之日起十五日內的，人民法院也應依法受理。

　　二、事業單位人事爭議案件在最高人民法院沒有正式批複前，一律暫由事業單位所在地或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。

　　聘用合同履行地不明確的，由事業單位所在地的基層人民法院管轄。

　　三、事業單位人事爭議案件由民一庭（原民事審判庭）審理。

　　特此通知。

　　二○○三年十二月二日

　　2、仲裁與訴訟的受理：

　　仲裁受理看似簡單，但兩類仲裁的申訴受理實際上存在一些問題。仲裁申訴受理，一般當事人會遇到兩類情形：（1）、實際不屬於仲裁的爭議，而不受理；（2）、實際應屬於仲裁管轄的案件，由於仲裁委基於眾所周知的原因卻作出不予受理的決定，發給申訴人《不予受理案件通知書》，有的仲裁委更絕，只是口頭說說不受理但什麼也不出具。

　　《勞動法》第八十三條規定“勞動爭議當事人對仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。一方當事人在法定期限內不起訴又不履行仲裁裁決的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行。”《勞動法》規定為只有對“仲裁裁決”不服的才可起訴到法院。《勞動法》規定的“仲裁裁決”應當指勞動爭議仲裁委對仲裁案件作出的所有對申訴當事人存在直接利害關係的裁判與決定，它包括裁決、決定或通知三種承載形式。而在實踐中“仲裁裁決”卻往往被狹義的理解為僅指《仲裁裁決書》，如果人民法院的具體承辦法官有了這樣的認識觀點，該案必然會被作“不予受理”或“駁回起訴”處理。

　　現實中也就是這樣的經歷過程，《勞動法》頒布后相當長的一段時間內，人民法院比照《仲裁法》的規定認為“仲裁裁決”應當是仲裁申訴的實體裁決，而仲裁委作出的實體裁決只能是一種，即仲裁委做出的《仲裁裁決書》，只有此人民法院才能受理，故對沒有做出實體裁決的勞動案件，人民法院拒絕受理。此做法的結果是導致很多勞動爭議案件被人民法院所拒絕。基於勞動者甚多反映，勞動爭議仲裁因法定不適用《仲裁法》調整，行政性機構進行仲裁實存許多弊端，如果仲裁委不予受理，人民法院也不受理，必然直接損害申訴當事人的訴權，申訴人被迫於無司法救濟路可走的現實，最高人民法院於2001年出台了 法釋[2001]14號 《最高人民法院關於審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》的司法解釋，其中明確規定：“第二條 勞動爭議仲裁委員會以當事人申請仲裁的事項不屬於勞動爭議為由，作出不予受理的書面裁決、決定或者通知，當事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應當分別情況予以處理：

　　（一）屬於勞動爭議案件的，應當受理；

　　（二）雖不屬於勞動爭議案件，但屬於人民法院主管的其他案件，應當依法受理。”

　　2003年底北京市高級人民法院 京高法發[2003]356號 《關於事業單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知》也作出了“當事人對人事仲裁機構於2003年9月5日以後作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應依法受理。”的規定。由此可見，而今的人事爭議案件仲裁與起訴受理均遭遇了同勞動爭議仲裁案件的仲裁與起訴受理之初，完全相同的經歷。為什麼總在一些過去經歷上重複，為什麼只是簡單重複而不揚棄。

　　五、解決的辦法：

　　對於上述兩類爭議案件的現狀、存在的突出而尖銳問題以及正確適用法律，尤其在當前的人事爭議糾紛處理中，在沒有足夠、明確、完整地法律規定的人事爭議糾紛處理法律制度的現狀下，這些問題必須得到及時有效的解決，方能有效保障申訴當事人的合法權益以及訴權。

　　1、儘快制定統一的勞動爭議與人事爭議處理的法律規範。

　　要在近期內，國家制定統一法律規範實際上是人們善良的奢望，它是幾乎不可能的事。雖然廣大人民群眾不太認同用司法解釋來“立法”，來替代法律。但近期內，如果以司法解釋作為統一的規範來調整錯綜複雜的人事爭議關係，也是可取的，也是行之有效的。

　　2、將人事爭議仲裁機構設在人事行政機關之外。

　　對於人事爭議仲裁機構目前仍執行的是人事部文件，其設在人事管理行政機關內。由於人事管理行政機關與事業單位、與申訴人之間存在着直接的利害關係，這樣的行政機構來解決人事爭議，做第三方中立者，那是根本不可能的，這點也與我國社會主義法制原則相悖。即便是有了統一的法律規範，不能解決也是無法做到公正、公平。我國勞動爭議仲裁機構也設在行政機關內，基於勞動管理行政機關與企業之間已不存在直接的利害關係的事實，其與事業單位根本不存在利害關係，可以考慮將人事爭議仲裁機構轉移到勞動管理行政機構內。這樣做有以下幾方面的益處：（1）、大部消除了行政機構與事業單位利害關係的影響，從而消除當事人對人事行政機構不信任的顧慮；（2）、勞動行政機構有效的處於了第三方中介地位；（3）、有利於統一適用《勞動法》，為今後制定相應的法律提供實踐依據。

　　3、兩類爭議案件的處理逐步實現統一適用《勞動法》。

　　隨着人事制度改革，準確講目前進行的是事業單位的人事制度改革，事業單位內部用人關係、人事關係、勞動關係已發生很大變化，內部管理經營體制“事業單位企業化管理”模式逐漸推廣應用。如果說，事業單位最終通過民營化、股份制改造得以企業化，加之事業單位逐步參加了醫療、失業、工傷保險，目前正全面推行養老保險過渡的社會保障機制的建立，與勞動爭議案件一樣統一適用《勞動法》是不存在任何問題的。

　　對於未改革或未改制的國家事業單位適用《勞動法》解決人事爭議尚需一個過程。

　　4、規範對於人事爭議案件的法院管轄與受理。

　　從目前最高人民法院關於人事爭議的司法解釋與司法文件規定來看，這本身已不是個問題，提出這一問題的原因是，在上述規定實施后，仍有人民法院對人事爭議案件以“人民法院對此案缺乏受理依據，起訴應予駁回”為由將申訴當事人的不服人事爭議仲裁委《不予受理案件通知書》的起訴駁回（參見：《人事爭議訴訟遭遇“法律障礙”，事業單位工作人員申訴權利及法律救濟路子被“消滅”》一文之案例）。面對基層人民法院錯誤適用法律，在最高人民法院、上級高級人民法院有規定而置之不理，作出駁回原告起訴的民事裁定的做法，最高人民法院和上級法院應當糾正並出台相應的規定來規範對於人事爭議案件的法院管轄與受理。

　　現行的“一裁兩審制”的仲裁前置程序制度存在的無法避免的問題實在太多，在條件成熟的情況下，應果斷取消現行的“一裁兩審制”，實行“或裁或訴制”，實行“或裁或訴制”現在出現的管轄與受理問題將不復存在。

　　本文用語說明

　　1、仲裁，是專指人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁，而非《仲裁法》調整範圍內的仲裁。

　　2、裁決，是指仲裁委作出的仲裁裁決與決定。

　　3、決定，是指仲裁委作出對仲裁申訴人有直接利害關係，可引起當事人提起訴訟的決定。決定的載體形式包括《決定書》與《通知書》。

　　4、仲裁委，是指人事爭議仲裁委員會與勞動爭議仲裁委員會，這兩類仲裁機構均不是民間中介機構（組織），更不是《仲裁法》規定的仲裁機構。

　　參考文獻

　　中華人民共和國勞動法

　　最高人民法院關於人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定

　　最高人民法院關於事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答覆

　　最高人民法院關於審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋

　　最高人民法院關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要

　　北京市高級人民法院關於事業單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知

　　人事部《人事爭議處理暫行規定》

　　人事部《關於推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》

　　北京市人事爭議仲裁辦法

　　何寧湘 《人事爭議訴訟遭遇“法律障礙”，事業單位工作人員申訴權利及法律救濟路子被“消滅”》

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