我國行政程序法治的現狀及對策分析

　　過去，我國有關行政活動程序的立法絕大多數都是由行政機關自身制定的（現在多數立法也往往是由行政機關主持起草的），行政機關具有憲法上的“國有”立法權（制定行政法規、規章的權利）。長期以來，缺少統一的、規範立法權力行使的法律（直到2000年3月15日才通過、公布了《立法法》，自2000年7月1日起施行，從實施效果看，對立法行為的約束好像並不明顯；2001年11月16日國務院才制定公布了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》，自2002年1月1日起施行），行政機關往往都從自身或部門利益出發，爭相行使立法權，通過立法擴大其權力。由於行政機關立法的出發點，關注的是自身利益，所以往往是限制自身權利的少，增加行政相對人義務的多；輕視程序性規定，忽視對行政相對人權益的保護。比如最典型的，我國《行政複議法》第14條的規定，賦予了國務院以最終裁決權，這實是國務院“不想當被告”的緣故！

　　還有，關於時效程序的規定，往往也不對等。對相對人規定有明確的時效，違反時效將會失去本可得到的權益，或受到行政處罰（如未在一定時限內交納稅費等）；而行政機關自己在外部行政法律關係中卻很少受到限制，只是在這幾年《行政處罰法》和《行政複議法》的立法中，才開始有這方面的規定。

　　4、行政程序的參與性弱，透明度低。

　　行政程序的參與性的強弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要體現。在我國，相當一部分行政程序缺乏民主性和參與性，沒有說明理由、聽證程序，甚至於當事人沒有申訴權。在實踐中，相對人為自己申辯的行為，常常被視為“不老實”而招致加重處罰（比如治安處罰中加罰的“態度款”）。

　　行政程序的透明度和行政程序的公開性、參與性以及行政機關接受監督的程度，都是成正比的。公開性、參與性強，透明度就高，行政機關接受監督的程度也就比較深；行政機關及其工作人員就不敢隨意違反已經公開的程序，也不敢隨意增加或減少已有的程序性規定。然而，我國現有的大多數行政程序都是行政機關自己制定的，透明度往往不高，相對人往往因不了解程序規則而要多跑很多的冤枉路！實踐中，有些行政執法人員利用不公開的程序規則刁難當事人的現象，確實不少見！現在時興的“行政首長接待日”、“現場辦公制度”，一定程度上已經說明了我們現在缺乏應有的程序規範和透明度！為什麼老百姓平時到政府機關跑了多少趟都辦不成的事，到了“行政首長接待日”或者“現場辦公”時就能辦成？這從另一個側面也反映了我們很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！

　　5、責任制度不健全，缺乏對行政主體違法行為應承擔法律責任方面的規定，違反法定程序竟不會影響行政行為的效力。

　　在我國的行政程序立法中，往往缺乏對行政主體違法行政行為所應承擔法律責任方面的規定，這是一個很普遍的情況，立法位階越低，這種情況也越突出。行政主體若違反法定程序，竟不會實際影響行政行為的效力！因為，根據我國《行政訴訟法》第54條的規定，行政機關違反法定程序，人民法院可以撤銷具體行政行為；最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號）第54條卻規定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規定的限制。”這就是說，被告可以以同一事實和理由作出與被撤銷的具體行政行為完全相同的具體行政行為。也即單純的違反法定程序不會影響具體行政行為的實體內容的存在及其效力。這對於維護行政程序的權威是非常不利的！應該引起我國有關領導和立法部門的警覺！

　　（三）與行政救濟銜接的司法審查，範圍過窄，不能對行政行為實施有效的監督。

　　就司法審查概念本身而言，它是一種司法權對於立法權和行政權進行監督、制約的制度，其功能在於保障法律符合憲法，行政行為符合憲法和法律；在我國，司法審查特指司法權對行政權的監督。（6）目前，我國尚不存在違憲的審查機制，司法權對行政立法權也不存在審查和監督機制（儘管有學者認為，人民法院在行政訴訟活動中，對“規章”可以參照，也可以不參照，“這實質上是對抽象行政行為的間接審查”（7），但這種“審查”畢竟是“間接”的；另外，對“規章”屬不屬於行政立法權目前也有爭議）。

　　所以，我國的司法審查，只能是指“人民法院依法對具體行政行為的合法性進行審查的國家司法活動”。（8）其依據就是我國《行政訴訟法》第2條、第5條和第52條的規定。

　　目前我國的司法審查範圍（實際只能是人民法院的行政訴訟受案範圍）尚過窄，抽象行政行為和行政立法行為、內部行政行為、行政（最終）裁決行為等，尚排除在司法審查之外。這不適應我國民主、行政法治的發展要求，也不符合世界民主、法治的發展趨勢。從具體行政行為的審查來講，我國《行政訴訟法》第2條規定的是，公民、法人或者其他組織只要認為具體行政行為“侵犯其合法權益”的，都可以向法院起訴；但第11條第1款又作了例舉性規定，限定對八種侵犯“人身權、財產權”的具體行政行為不服，屬於人民法院的受理範圍。對於具體行政行為侵犯諸如勞動權、休息權、受教育權、集會遊行示威權等其他權利的，能不能向法院起訴呢？根據《行政訴訟法》第11條第2款規定的精神，這要取決於法律、法規是否有特別規定，這不利於對公民合法權益的保護。最高人民法院2000年新的司法解釋對行政訴訟的受案範圍又作了擴大的解釋，規定是“對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服”，不限於《行政訴訟法》規定的“具體行政行為”，也不限於“行政機關和行政機關工作人員”；並把原告的範圍擴大到與“具體行政行為有法律上利害關係”的公民、法人或者其他組織，（9）這雖然有違憲解釋的嫌疑，但確實是出於“好心”，有利於對公民、行政相對人的合法權益的保護。實際上，通過這個解釋，人民法院擴大受理了很多以前認為不能受理的行政案件。比如，以前認為消防部門對火災原因及事故責任的認定屬“鑒定結論”，是不可訴行為，而現在認為它屬於“行政確認行為”,法律上沒有明確排除或者禁止司法審查，是可訴行政行為，法院已受理了這方面的案件。（10）

　　（四）司法不獨立及司法腐敗。

　　正如前面所述，作為與行政救濟相銜接的司法審查制度，對於監督行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，起着非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地進行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設至關重要。

　　要實現司法公正，首要的就是司法獨立，要求“司法機關應不偏不倚，以事實為根據並依據法律來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉左右，不論其來自何方或出於何種理由。”（11）司法獨立，從其實質上看，應該是法官的個人獨立；而我國目前還不能完全實現這一點。由於司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的層層彙報、審批及審判委員會對“重大、疑難複雜案件”的最後定奪權，不免出現“審、判分離”、“外行管內行”的情況；儘管最高人民法院這幾年也努力進行了一定程度的改革，但收效並不太明顯。還有，法官整體素質不高，司法腐敗問題，都嚴重製約、影響着司法公正的實現。

　　（五）行政執法，“有法不依、執法不嚴、違法不究”。

　　在我國的行政執法實踐中，行政執法部門“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象普遍存在。突出表現在：

　　1、不按規定向當事人公開辦事程序。不少部門把行政程序視為其內部的工作手續，“法藏官府，威嚴莫測”，不對外公開；甚至有關公民或者組織要求查詢時，採取不理睬、不配合的態度。現在被稱道的“兩公開一監督”，其實不少都是在做表面文章，政府部門的宣傳欄倒是做了不少，要麼空空如也，要麼公布的都是無關緊要、或是“陳年爛穀子”的事情。

　　2、“法外解釋”、“法外立法”，普遍存在。

　　行政執法部門，對已有的法定程序往往隨意地進行解釋（多以“紅頭文件”的形式出現），或者另外製定“補充規定”，擴大自己的權利。老百姓按法律程序往往辦不成事，或者要拖很長時間才能辦成（這要有足夠的耐性，有“磨破嘴”、跑斷腿的決心和毅力）；被逼無奈只好“拖關係、找熟人”，去摸清“官府”的“內部規定”，去找當權（簽批）的人。這勢必帶來行政執法的不公和腐敗。

　　3、不履行法定的送審、報批程序，關關設卡，各行其是，造成局部行政執法的嚴重混亂。比如，亂罰款，亂收費等。正像老百姓所說的，“管理就是收費”。

　　4、“執法不嚴”。對於有些很明顯、或者很嚴重的行政違法行為，只要關係找到，有關領導點頭，什麼程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。

　　5、“違法不究”。這裡主要指行政執法部門而言。本身我國現有行政程序法對行政主體承擔行政違法責任的規定就比較少；但是現在依有關規定予以追究的，並不多見！確實是行政執法人員的素質都很高，都能公正執法嗎？非也！

　　三、實現我國行政程序法治的對策分析

　　針對前文所指出的問題和不足，筆者試做以下對策分析：

　　（一）實現由傳統觀念向現代法治觀念的轉變。

　　法律制度往往被視為一種文化現象。法制的建構和發展，以及社會法治狀態的實現，無不和一個國家、民族的傳統文化、傳統觀念有着密切的聯繫。要將西方的“自然正義”和“正當程序”等法治精神、理念，借鑒、納入中國的文化，畢竟有一個轉化和適應的過程。正像沃特森（A. Watson）所概括的：“就像人的器官移植的情形一樣，一次成功的法律移植意味着一種規則或制度將要在它誕生的軀體之外的‘新軀體’由生長並成為新身體的一個部分。”（12）我們應該看到，“現行的中國行政法不是在中國自身文化環境中產生出來的，相反，它主要是一種按西方國家的模式移植過來的制度。”（13）比如，聽證程序的引進，就是一個很明顯的例證。行政程序法治在我國的實現，無異和這種法律文化的移植、轉化、適應和發展是分不開的。

　　我們要努力實現由傳統觀念向現代法治觀念的轉變。這有賴於全民法律素質的普遍提高，尤其是領導幹部和行政執法人員的執法、守法觀念，努力實現“管理行政”向“服務行政”、“命令行政”向“指導行政”、“長官意志”向“行政法治”的轉變。我國全民“四五”普法規劃提出的“兩個轉變、兩個提高”（14），正體現了這一點。普法固然重要，但嚴格的依法行政則更為重要；如果沒有嚴格的行政執法，那麼帶來的惡果必然是民眾對政府、對法治喪失信心，勢必使我們在法治進程中已經取得的成績付之東流，我們所進行的法治建設也將前功盡棄！對此，朱F基總理曾強調指出：“要做到依法治國、依法行政，關鍵是要依法治‘官’，一級管緊一級，嚴格要求，嚴厲執法，不講情面，不徇私情，樹立政府依法辦事的良好形象。我們的政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公僕，依法保護人民生命、財產安全，為人民辦實事、辦好事，是我們的職責。各級領導特別是省部級領導幹部要切實負起責任，帶頭依法辦事，正確行使權力，不能濫用權力。同時，要加強對依法行政的領導，督促和支持本地方、本部門依法行政，使各級政府機關、每個政府工作人員都切實做到依法辦事。 ”（15）要做到這一點，還需要我們堅定依法治理的決心和紮實、持久的工作。