村官職務犯罪原因分析與預防對策研討會發言材料

　　文章標題：村官職務犯罪原因分析與預防對策研討會發言材料

　　當代中國農村的基層社會管理實行的是以村民委員會為主要形式的村民自治制度，村委會日漸成為村民參與社會活動的有效中介。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布為村委會的組織原則、產生與組建方式、功能與任務等正式做出法律上的規定。村委會制度在鄉村社區的推行，使村民在政治思想上逐步走向現代。但是由於村委會制度的權力化，農村基層幹部中職務犯罪現象頻頻發生，致使部分群眾集體上訪，造成了極壞的社會影響，形成農村經濟發展中的不和諧因素，嚴重製約了農村經濟發展和農村社會穩定。

　　西安市未央區雄踞西安市的西大門和北大門，是西安連接南北、貫通東西的必經之地，全區總面積262平方公里，總人口47方，其中農業人口19.31萬，佔總人口的41.09。全轄區10個街道辦事處，44個社區，212個行政自然村，近年來，農村基層幹部中職務犯罪現象頻頻發生。自2000年一2005年9月未央區檢察院反貪局共初查農村基層幹部職務犯罪案件線索97件110人，共立農村基層幹部職務犯罪案件9案10人。為了“打防並舉，標本兼治，重在治本”的策略，我院黨組對此進行了深入地調查研究分析。

　　一、農村基層幹部職務犯罪有以下特點

　　1、農村基層幹部職務犯罪發生的形勢呈多元化。

　　圖標1：2000年一2005年9月我區受理的農村基層幹部職務犯罪案件數

　　隨着省市區建設化進程的加快和農村集體經濟的發展，農村基層幹部手中可支配的資金越來越多，權力也越來越大。因此引發的不法行為已成為一個新型的犯罪主體。在管理集體經濟時，利用職務之便，侵佔集體資金、挪用集體資金、非法轉讓土地使用權等問題日益突出。由於“村官”權力失控，造成集體資產和集體資金大量流失，集體土地和村民可耕地面積逐年縮減，由此引發村民對村幹部的不滿和對抗因素不斷增長。對於農村基層幹部所存在的種種問題逐漸地暴露出來，使得農村基層幹部職務犯罪案件的來信來訪和舉報在增多。現階段農村基層組織成員作為一個新的犯罪主體，在管理集體經濟時，利用職務之便，貪污、挪用公款、侵佔集體資產、挪用集體資金、非法轉讓土地使用權等問題日益突出。由於此類犯罪呈多種形式，同時法律法規也存在一些盲點，使我們基層的辦案人員在審理案件時遇到了定性、定罪難、取證難等問題。

　　2、農村基層幹部自身素質低，法治觀念淡薄，是導致其職務犯罪的根本原因。

　　《村委會組織法》貫徹實施以來，村民的民主意識普遍得到了提高，依法選舉，規範運作已成為選舉村民委員會的主流。但在現實中，受農村世襲制、家族制、裙帶關係等特殊的歷史背景影響，不同程度、不同範圍地存在着黑惡勢力的干擾，家族勢力的參與和金錢關係的誘惑，使選舉過程難以規範，其結果難以代表大多數村民的真實意願。為了當上村幹部，有的利用農村黑惡勢力的影響，以恐嚇的方式脅迫村民給其投票；有的藉助家族勢力狂攬選票；有的以請客送禮、發紅包的形式，賄賂村民選票；還有的採取以不交稅金、不收水、電費以及無原則許願等違法承諾矇騙群眾等不正當手段，拉攏村民操縱選舉。這樣以來，不但使一些公道正派，有能力有魄力的優秀村民選不上來，反而使一些思想意識惡劣，能力低下，甚至有前科和劣跡的人進入村委會班子。由於素質低，動機不純，心態不健康，把當村幹部和個人利益直接掛鈎，從本質上就不可能為廣大村民牟利益，而是伺機侵吞集體財產和集體資金，以彌補自己上台時的投入，海撈一把。

　　3、農村基層幹部權力過大，缺乏有效的監督體系，是誘發其職務犯罪的主要原因

　　農村基層幹部集事務決策權與資金支配於一身，對其監督缺乏一套行之有效的措施和方法，是導致犯罪的主要原因。《村委會組織法》第四條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。這一規定，使部分村千部打着自治的旗號，專制橫行，濫用職權，使手中的權力過大，過於集中，缺乏有效的制約機制。一是對權力缺乏有效的監督。有的村幹部一手遮天，家長製作風嚴重，一些重大事項，不經過民主協商，不聽取群眾意見，私自決定，造成大多數村民無法行使自己的權力，達不到真正的村民自治；有的村務沒有真正的公開，重公布，輕反饋，雖然公開了一些村務，但公開后群眾有何意見，有何反映不能及時反饋、收集，沒有真正起到公開監督的作用；有的村幹部甚至產生“我不交賬，不交公章，你奈我何”的錯誤認識，有的村幹部下台時間很長了，但仍賬務不交，印章不交，黨委政府也束手無策，使其權力嚴重失控。二是村民素質低，法律意識淡薄。不懂村幹部哪些行為是違法或違紀，即使利益侵害了也不告官，不願或不敢告官。

　　4、農村基層組織制度不落實，財務管理混亂是其利用職務之便

　　，構成犯罪又一重要因素。

　　村級幹部的違法違紀離不開財經管理。我們有的以“賬務不清，財務管理混亂”為由推翻了上一屆村委會班子，自己上台後又儘力削弱會計的職責，要求會計做假賬等現象時有發生，使會計用職能來制約村官的管理體制無法實現。農村經濟發展迅速，但相應的財務正規化管理跟不上，賬務設置不規範，財務審批不嚴格，收支隨便，白條下賬、假髮票入賬、私設“小金庫”等現象比較普遍，致使財務管理透明度不高，為誘發農村基層幹部經濟犯罪提供了便利條件；加之有關職能部門監督、制約機制不到位，缺乏定期不定期的清理檢查和審計，有時還出現真空，給農村基層幹部職務犯罪造成了可乘之機。

　　二、農村基層組織人員職務犯罪定性問題

　　從辦案實踐來看，農村基層幹部犯罪所立案件數與初查案件數的比例還是很小的，追究原因，農村基層組織人員犯罪定性問題，是新九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。根據該解釋，村民委員會等基層組織人員構成職務犯罪主體區分的關鍵是：看其是從事自治行政事務還是受政府委託從事行政管理性質事務。當其從事行政管理性質事務時，應以“國家工作人員論”；當其從事村自治事務時，利用職務上的便利構成犯罪的則以按職務侵占罪、挪用資金罪定罪處罰。根據上述法理規定，基層組織人員構成職務犯罪不難界定。難以界定的是：對非村民委員會委員的小組長、會計、出納、村民小組的會計、出納以及受村民委員會聘用從事管水、管電等事物的村民組織人員職務犯罪行為，目前還未有明確的司法解釋。因此在工作實踐中，往往存在檢察機關和法院對主體身份的認識不同，對於這一部分人員均以職務侵佔或挪用資金罪來定罪處罰的，這就存在案件管轄權的問題。

　　三、查辦此類案件應採取的對策

　　完善法律法規，理順管轄關係。

　　由於農村基層幹部，特別是村民委員會所處地位的特殊性，使其同時肩負着從事國家公務和集體事務的雙重職責。而貪污罪、挪用公款罪與職務侵占罪、挪用資金罪，除了犯罪主體不同，犯罪客體有差異外，主觀方面，客觀方面都是相同的。現實中，存在着村民委員會委員有同時犯有貪污罪、職務侵占罪或挪用公款罪、挪用資金罪，其犯罪行為又是相互交織在一起的，如果由公安機關和檢察機關分別立案偵查，對加快辦案速度，提高辦案質量，及時、準確的懲治職務犯罪行為，有效地保護國家集體財產不受侵犯是不利的。最好由涉案金額大，犯罪情節嚴重，可能判處較重刑罰的主罪管轄的公安機關或檢察機關立案偵查處理，共同形成打擊合力。同時由於檢察機關即使執法機關，又是法律監督機關，所以應由最高人民檢察院做出相關司法解釋，已明確受案範圍，便於司法實踐，有力打擊犯罪。

　　2、發揮職能作用，加大打擊力度。

　　基層檢察機關是打擊農村基層幹部職務犯罪的職能部門。首先要廣泛收集農村發展中，特別是農村稅費改革以來所出現的新情況、新問題，對農村基層幹部職務犯罪現象和帶有普遍性的經濟犯罪問題要及時進行剖析研究，以掌握其犯罪規律，採取相應的偵查措施，提高立案率。二是要開展職務預防工作，及時發現農村基層幹部的違法犯罪線索，做到露頭就查，快立、快捕、快訴，以震懾“村官”犯罪。三是要加強與會計、審計、稅務等部門及人員的聯繫協作，為偵查農村基層幹部職務犯罪，審查賬務、調取證據、提供幫助。四是發揮職能作用，與地方黨委政府、紀監委加強聯繫，取得支持，確保及時、準確地打擊犯罪，以維護農村的社會穩定。

　　3、落實規章制度，完善監督機制。

　　貫徹《村民委員會組織法》，深入開展農村民主法治建設，規範各項規章制度，以法治人，是預防農村基層幹部職務犯罪的有效途徑。一是要建立、建全村務公開、財務管理和集體財產登記使用制度，嚴禁“白條”入賬，私設“小金庫”，規範農村的經濟活動。二是要健全民主決策、民主管理、民主監督制度，不斷深化村務管理體制改革，加強審計監督工作，建立民主評議制度，使村幹部村務管理置於各項規章制度的監督、制約之中，以減少犯罪。三是把好選舉關。嚴禁下列人員成為候選人：（1)受到法律制裁而現實表現不好的；（2）參加邪教組織或從事地下宗教活動的；（3)欺壓群眾、橫行霸道、參與黑惡勢力的；（4)法制觀念淡薄，長期無理上訪，影響社會穩定的；（5)非法串聯拉票，脅迫蒙蔽群眾的，或操縱、破壞選舉的；（6）體弱多病，不能正常工作的。保證選民真正按照自己的意志行使選舉權。培養、選拔優秀年輕幹部充實到農村基層幹部隊伍中，力求改變目前農村幹部年齡老齡化、地域化、學歷偏低及其他難以適應新形勢的現狀，以提高農村幹部的整體素質

　　4、加強素質教育，提高法律意識。

　　只有把農村基層幹部、群眾的法制觀念，貫穿於村民自治的始終，才能從根本上遏制農村基層幹部職務犯罪的發生。鄉鎮黨組織要採取多種形式利用典型事例教育和引導村民積極同經濟犯罪作鬥爭，與紀檢、檢察機關、公安機關加強聯繫，形成打擊合力，創造監督、遏制經濟犯罪的大環境，從而達到預防和打擊農村基層幹部職務犯罪的目的。

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