行政訴訟中的證明責任

　　二、行政訴訟中的證明責任

　　在我國行政訴訟中，由於行政訴訟的目的是保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，[9]這就必然要求行政主體對被訴行政行為的合法性承擔說服責任（我國目前使用的是“舉證責任”這一概念。）。同時，行政主體在作出行政行為的過程中處於主動地位，“先取證，后裁決”是對其合法行使職權的要求，從這一角度來講，行政主體也應在行政訴訟中承擔說服責任。此外，客觀上，要求行政主體提供有關證據更具有現實可行性，而行政相對方要獲取相關證據則具有相當的難度。當然，在行政許可案件和要求行政主體履行法定職責的案件中情況有些不同，此時行政相對方手中掌握有相當多的證據，但證明被訴行政行為合法性的說服責任仍然由行政主體承擔，並沒有發生轉移。

　　作為原告的行政相對方在行政訴訟中不承擔說服責任，但承擔相應的舉證責任，包括提供證據證明起訴符合條件、被訴行政行為存在違法性等。需要注意的是，原告在這裡承擔的是舉證責任而非說服責任，即是說，原告只需證明對被訴行政行為的合法性存在爭議，需要法院加以審理、裁判即可，而無須對該行政行為的違法性承擔說服責任。在行政許可案件和要求行政主體履行法定職責的案件中，行政相對方應當提供證據證明其符合獲得相關許可或者要求行政主體履行一定法定職責的條件，即原告對上述事項承擔證明責任。那麼，這到底是一種舉證責任還是一種說服責任呢？我們認為，在這裡，原告方承擔的是舉證責任而非說服責任，因為行政主體有責任證明其拒絕頒發相應許可證或不履行相關法定職責的行政行為具有合法性，所以，在此種情況下，證明被訴行政行為具有合法性的說服責任仍然由被告方行政主體來承擔，否則，必然會加重在行政管理過程中處於相對弱勢的行政相對方的負擔，最終難以實現通過行政訴訟對行政主體行使職權行為進行監督、維護行政相對方合法權益的目的，從而背離了行政訴訟法的宗旨。當然，這裡需要對行政許可案件作一個區分，一類是行政主體明確拒絕頒發，另一類則是行政主體不予答覆或無故拖延，我們這裡所談到的行政許可案件中的證明責任主要針對第一類而言，因為在第二類案件中，行政主體不予答覆或無故拖延的行為本身就不具有合法性。

　　我國目前有關行政訴訟證明責任的法律規範中，並未對證明責任作說服責任與舉證責任的區分，而是籠統規定為“舉證責任”。《行政訴訟法》第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性文件。”第33條規定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。”第34條規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。”可以看出，法律明確規定被告對具體行政行為的合法性負舉證責任，包括具體行政行為本身和所依據的規範性文件兩方面的舉證責任。第33條的規定是對行政主體取證行為的一個限制，因為依據“先取證，后裁決”的原則，行政主體在訴訟中所提供的證明被訴具體行政行為具有合法性的證據，應當是作出具體行政行為當時就已經為行政主體所掌握的，如果行政主體是待提起訴訟之後才向相對方收集有關證據，從而“補充證明”其作出的具體行政行為合法有效，則這一行為本身就嚴重違法。第34條的規定在於從查清事實出發，賦予人民法院在訴訟中的調查取證權，需要明確的是，該條規定一方面並不意味着人民法院在行政訴訟中承擔了證明責任，因為人民法院既不需證明被訴具體行政行為的合法性，也不需證明其違法性，而僅僅是從查清事實、便於正確作出裁判的角度出發，具有一定的調查取證權；另一方面，人民法院所調取及要求當事人提供、補充的證據，應當是作出具體行政行為當時為行政主體和行政相對方所主張的證據，而非在此之後出現的證明該具體行政行為合法性或違法性的證據。（這裡所涉及的舉證時間問題，將在本文的第三部分作進一步闡述。）在從1991年7月11日起試行的《最高人民法院關於貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）（以下簡稱《意見》）[10]中，第28條規定：“根據行政訴訟法第三十三條的規定，在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據，作為被告的訴訟代理人的律師，同樣不得自行向原告和證人收集證據。”第29條規定：“對原告起訴是否超過起訴期限有爭議的，由被告負舉證責任。”這裡進一步明確了對被告在訴訟中調查取證的限制，同時，第29條的規定指出，對於原告起訴是否超過訴訟時效的爭議，應由被告負舉證責任，這是考慮到行政相對方取證較行政主體困難，若將該事項的舉證責任加諸於行政相對方，則不利於保護其合法權益。我們認為，法律在這裡規定的“舉證責任”是指“說服責任”，即是說，被告如果沒有相應的優勢證據支持，則其認為原告超過起訴期限的主張就不能成立，法院可以此推定原告起訴未超過期限，也就是說，原告對其起訴符合相應的期限不承擔說服責任。當然，在訴訟中，原告為反駁被告方的主張，必然也會舉出對己有利的證據，但是，原告並不承擔說服責任，原告的舉證行為在於對對方的主張作出回應，加以削弱，從而能獲得較為有利的訴訟結局。原告也可以不進行舉證，但這樣勢必在訴訟中處於極為消極、被動的地位，也變相增強了被告方證據的證明力，很可能會導致不利於己的結果的出現。

　　從上文可以看出，在《行政訴訟法》及其前司法解釋中，並沒有明確規定原告的舉證責任，只是在《行政訴訟法》的第41條有着這樣的規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。”在這裡，法律雖然沒有明確提出原告的舉證責任，但是，很顯然，原告在行政訴訟中是實際承擔一定的舉證責任的。那麼，原告在行政訴訟中究竟應當承擔什麼樣的舉證責任呢？自2000年3月10日起施行的新《解釋》中，對此作出了較為明確的規定。其中，第26條規定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，並提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行政行為沒有證據、依據。”第27條規定：“原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（三）在一併提起的行政賠償訴訟中，證明其因受被訴行為侵害而造成損失的事實；（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。”從新頒布的司法解釋中可以看出，被告承擔舉證責任的事項仍然為：具體行政行為的合法性和原告的起訴超過起訴期限。而原告承擔舉證責任的四種情形則在第27條中進行了規定。這裡需要注意兩個問題：一、第27條第4款中規定：“（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。”我們認為，該項規定的模糊性和不確定性使其極易成為加重原告舉證責任負擔的一個正式的途徑，尤其在目前，我國在行政訴訟舉證責任方面的規定還有待進一步深入和細化，相關的理論也不夠成熟和完善，則此時這種太過寬泛的規定容易引起人們認識、理解上的不統一，而在實踐中則很可能帶來無端加重原告舉證責任負擔的不良後果。同時，就第27條前3款的規定來看，對原告在行政訴訟中承擔舉證責任的情況已規定得較為清楚，因此第4款有關“其他事項”的規定似無必要，尤其這樣的規定很可能造成負面的影響。二、在第27條明確提出了原告的舉證責任之後，隨之而來的一個問題就是：原告所承擔的舉證責任與被告所承擔的舉證責任，除了在舉證範圍上有區別外，在其他方面是否存在區別呢？由於使用的都是“舉證責任”一詞，則認為對原被告雙方在證明標準方面具有同樣的要求似乎是順理成章的事。但事實上，原被告雙方在舉證能力上有着較大的差別，被告屬於在行政管理中處於主動、支配地位的行政主體，它在證據的收集、提供上通常比作為行政相對方的原告更佔優勢。在此種情形下，如果對雙方的證明標準不加以區分，形式上的平等必然造成實質上的不平等，對於原告方而言極為不利。解決該問題的一個較好的辦法是：如前文所述，引入證明責任的概念，進行說服責任與舉證責任的區分。在行政訴訟中，說服責任的承擔者始終是被告行政主體，而原告行政相對方所承擔的僅為舉證責任，二者在證明標準方面有着不同的要求，前者的要求更高、更嚴格，而後者通常只要求有表面的、初步的證據即可。這樣就避免了僅使用“舉證責任”一詞所造成的尷尬局面和可能對行政相對方帶來的不利後果。舉例來講，原告向人民法院提起行政訴訟，應當證明其起訴符合法定條件，即符合《行政訴訟法》第41條規定的四項條件，但原告只需要提供初步的、表面可信的證據即可，而不需要達到更高的標準。

　　最後，我們將對一個案例中的舉證責任問題作一個簡要分析。在劉燕文訴北京大學案[11]中，訴訟時效問題是當事人雙方爭論的焦點之一，而與此密切相關的一個問題則是：雙方當事人在該事項上的舉證責任。本案中，被告認為：北京大學學位評定委員會於1996年1月24日作出拒絕授予劉燕文博士學位的決定，時隔3年半之後，劉燕文就此向法院提起行政訴訟，不符合行政訴訟案件受理的時限條件。同時，原告劉燕文提供了北京大學為劉燕文頒發的（96）研結證字第001號研究生結業證書，被告據此認為，原告已於1996年1月得知了被告不為其頒發博士畢業證，而向其頒發研究生結業證的決定事實，原告於1999年提起本次訴訟已過了訴訟時效。而原告則認為：結業證的實際送達時間應在1996年春節后，而不是結業證上的落款日期。且原告一直在向被告反映其要求，並等待被告的迴音，故並未超過訴訟時效。原告指出，其曾經向北京大學多次詢問，北京大學給予的答覆是無可奉告；其向校長反映，得到的答覆是“研究一下”，但此後再無下文。為此其曾向國家教委學位辦公室反映，學位辦說已責成北大給予答覆，然而其一直未得到消息。其曾經於1997年向法院起訴，未被受理。而一審法院最後認定：被告作出不批准決定后，劉燕文曾向其反映不同意見，被告提出讓劉燕文等候答覆，但直到劉燕文向本院起訴時止，被告一直未向劉燕文作出明確的答覆，故原告劉燕文的起訴未超出法定的訴訟時效。[12]在此後被告提起的上訴中，其在上訴狀中認為：一審判決存在的問題之一為事實認定不清。如法院判決書所載“原告認為，結業證的實際送達時間應在1996年春節后，而不是結業證上的落款日期。且原告一直在向被告反映其要求，並等待被告的迴音，故並未超過訴訟時效”是沒有任何事實證據予以證明的。而二審法院在其裁定書中，則以上訴人在本案審理過程中所提的訴訟時效問題，原審法院未能查清為由，裁定撤銷原判，發回重審。[13]

　　關於該案中的訴訟時效，可以討論的問題很多，包括一審法院的判決、行政訴訟時效的中斷、新舊司法解釋的適用等，但這裡我們主要關注的是舉證責任問題。如前所述，根據行政訴訟法及相關司法解釋，對原告起訴是否超過起訴期限有爭議的由被告負舉證責任。同時，我們認為，被告在這裡所負的是說服責任，即被告如果主張原告的起訴超過了起訴期限，必須要以佔優勢的、蓋然性的證據來證明，否則，則認定原告的起訴未超過起訴期限。而作為原告，對其起訴符合起訴期限的規定不承擔說服責任，但為了使自己在訴訟中處於有利地位，必然要提供相應的證據來反駁被告的主張，但原告僅需提供表面可信的、初步的證據，表明在起訴期限問題上存在針對被告主張的辯護理由，從而促使法院對此進行進一步的審理，同時也促使被告方作出回應。即是說，原告方承擔的僅僅是證明責任概念下的舉證責任，既非說服責任，也不同於目前法律條文中所規定的“舉證責任”。