行政訴訟中的證明責任

　　在該案中，被告主張原告起訴超過起訴期限的理由主要有：1、北京大學學位評定委員會於1996年1月24日作出拒絕授予劉燕文博士學位的決定，而劉燕文於1999年9月24日向法院提起行政訴訟。2、原告劉燕文提供了北京大學為其頒發的（96）研結證字第001號研究生結業證書，因此，原告已於1996年1月得知了被告不為其頒發博士畢業證，而向其頒發研究生結業證的決定事實。而原告的反駁則集中於：原告一直在向被告反映其要求，並等待被告的迴音，故並未超過訴訟時效。首先來分析被告方，其提出的兩項證據都確實、可靠，也頗具證明力，但被告的說服責任是否圓滿完成了呢？我們認為，被告方對於在劉燕文取得結業證后，其是否一直向學校反映要求，從而造成訴訟時效的中斷[14]這一關鍵事項，並沒有提供有力的證據加以反駁。因為在這裡必須要注意的一點是：是由被告承擔證明原告的起訴已過起訴期限的說服責任，而不是由原告來承擔其起訴未過起訴期限的說服責任。接下來，對原告方的情況進行分析，原告提出其一直在向被告反映其要求，並等待被告的迴音，故並未超過訴訟時效，對於這一主張，是否應有相應的證據來進行支持呢？我們認為，原告對此應當提供初步的、表面可信的證據來加以證明，而在本案中，原告的確缺少這方面的證據。但同時，必須考慮到目前行政程序還很不完備，而這種不完備事實上極大地影響了行政相對方對相關事項的舉證能力。當行政主體以“再研究一下”或者“過一段時間再答覆”等方式來回答行政相對方時，相對方一方面對於行政主體的該種行為難以取得書面證據，且事後也難以取得相關的證人證言；另一方面，在此種情形之下，相對方所能做的就只有等待，而這種等待往往是無期限的，因為下次行政主體很可能以同樣的方式來回答；最後，相對方在一次次的等待之後，非但沒有等來行政主體作出的明確答覆，卻被告知：已超過起訴期限。如果原告因為這樣的情況而被判定超過起訴期限，似乎有欠公平。畢竟，訴訟時效制度的設置在於督促相關的權利人及時行使權利，而不是給當事人行使權利設置一個過高的門檻。當然，這裡必須要提到的是最高人民法院新頒布的《解釋》，其第43條明確規定：“由於不屬於起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。”[15]這一規定對該案頗具啟示，但該司法解釋自2000年3月10日起才施行，能否適用於該案，又是一個值得商榷的問題。

　　總之，行政訴訟中的證明責任問題是一個內容較為豐富，也較為複雜的問題，尤其當它與特定的、形形色色的案件相聯繫時，就呈現出更為繁複的局面。我們認為，引入英美法上的證明責任概念，對說服責任和舉證責任加以區分，清楚劃分原被告雙方所承擔的不同的證明責任，此種做法具有較大的合理性，也有助於解決行政訴訟中出現的證據方面的問題。

　　三、案卷排他性原則的確立及相關問題

　　案卷排他性原則是美國行政法上的一項重要原則，與行政訴訟中的證明責任問題有着直接的、密切的聯繫。行政主體在行政訴訟中應如何舉證、舉哪些證？行政相對方在訴訟中的舉證行為是否也應受到一定限制？這些都是值得關注和深入探討的問題。在本文的這一部分，我們將主要圍繞該原則及一些相關問題進行闡述。

　　行政機關的裁決必須以事實為根據，在正式程序裁決中為了確定事實，除少數情況以外，必須舉行正式聽證，根據當事人所提供的證據以確定事實。全部聽證的記錄和文件構成案卷的一部分，此外，案卷還包括裁決程序中作出的和收到的各種文件和記錄。行政機關的裁決只能以案卷作為根據，這個原則稱為案卷排他性原則。它保障當事人陳述意見的權利和反駁不利於己的事實的權利，同時，案卷排他性原則也保障法院對行政機關的監督，因為行政機關的決定只能以案卷中的記載為根據，法院憑此容易檢查行政決定的核心。[16]也就是說，法院的司法複審（即司法審查JudicialReview——作者注）僅限於行政案卷，即便行政機關錯誤地刪除了某些證據，或新發現了某些證據，複審法院都不得接受證據。如果複審法院覺得應當審理這些證據，它必須把案捲髮回行政機關，由行政機關接受證據。[17]

　　我國目前行政法制度中尚未確立案卷排他性原則，雖在《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國價格法》[18]中規定了聽證程序，但並沒有確立案卷排他性原則，即要求行政機關的決定只能依據聽證記錄及相關文件作出。我們認為，在行政法領域確立案卷排他性原則有着相當積極的意義，一方面便於督促行政主體依法行使職權，遵守法定程序，從而既有利於保障相對方的合法權益，又有利於提高行政管理的效率；另一方面，便於法院對行政主體作出的行政行為進行合法性審查——行政主體的行政行為是否嚴格依據案卷作出，或者在某些情況下，行政主體應當接受某些證據而未接受，則法院可以將案捲髮回，要求行政主體接受該證據。同時，這種做法將很好地限制行政主體在行政訴訟階段再回過頭去“補證據”的做法，對於法院順利進行對行政行為的合法性審查及維護行政相對方的權益都是一個有力的保障。

　　在這裡必須要注意的一個問題是：案卷排他性原則所涉及的不僅僅是行政主體，還包括行政相對方。行政主體的決定只能依據案卷作出，那麼，行政相對方在案卷中未曾提出的證據，在行政訴訟中又能否提出呢？美國最高法院在辛辛那提城和得克薩斯太平洋鐵路公司訴州際商業委員會案中闡明了複審法院不接受證據的政策。在該案中，鐵路公司形成了一種習慣做法，即把最有力的證據保存到司法複審時拿出來，它們把州際商業委員會的審訊視為初步訴訟程序，認為真正的審判應當由法院主持。在該案中，最高法院不畏麻煩，利用“這個時機指出，它不同意鐵路公司的這種做法，因為這樣做鐵路公司必然要對它們的大部分證據保密，不讓州際商業委員會知道，等到上訴法院審理時才拋出來。……法律的要求顯然是……應向州際商業委員會公開案件的事實。”[19]我們認為，這樣的做法便於促使行政相對方積極行使自己的權利，同時使行政主體在作出行政行為之前能掌握較為全面的證據，從而對相關事實作出正確的認定，此外也利於法院司法審查的順暢進行。但此種做法的前提在於案卷排他性原則的確立和行政主體對法定程序的嚴格遵守，即是說，應當保證行政相對方有機會表達自己的見解並且記錄在案。

　　就我國目前相關的法律規定而言，最高人民法院頒布的《解釋》第28條第2款的規定頗令人疑惑。該法條規定：“有下列情形之一的，被告經人民法院准許可以補充相關的證據：……（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。”該款規定實際確認了：原告或者第三人可以在訴訟過程中，提出其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或證據。即是說，該款規定實際賦予了原告或者第三人此種做法的合法性。而事實上，正如前所述，這一做法無法促使相對方在行政行為過程中及時行使權利，也不利於行政主體在全面掌握相關證據的前提下作出正確的決定，甚至可能致使一些行政相對方故意隱瞞某些證據，以造成行政主體在行政訴訟中的敗訴結局。這既不利於行政管理公平而富有效率地進行，對於法院的司法審查也帶來困擾。因此，我們認為，法律不應當確認該種做法，相反，應當禁止該種做法。但是，也應當考慮到，行政相對方在行政管理過程中畢竟處於被動的、較弱的地位，因此，此種禁止應只針對於原告或者第三人出於故意或重大過失而在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或證據，如果原告或者第三人不是出於故意或者重大過失，尤其是出於不能歸責於己的原因而未能在被告實施行政行為過程中提出相關的反駁理由或證據的，則該種反駁理由或證據就應當在訴訟中被採納。應當說，這樣的做法既能有效促使相對方認真行使權利，切實保障其合法權益，也是符合行政訴訟法的立法目的和立法精神的。

　　以上對案卷排他性原則及相關問題作了簡要論述。我們認為，案卷排他性原則在行政法領域的地位極其重要，它的確立對於監督行政主體依法行使職權、保護行政相對方的合法權益及保障法院司法審查的順利進行，都具有相當重要的意義。當然，這一原則涉及到了行政法領域的方方面面，它的確立必然要求建立一系列相配套的制度，因此，很多問題還需要今後作進一步深入細緻的研究。

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　　*作者系北京大學法學院副教授，碩士研究生導師；>[註釋]作者系北京大學法學院碩士研究生。

　　[1]該《解釋》由最高人民法院審判委員會於1999年11月24日第1088次會議通過；2000年3月8日公布，2000年3月10日起施行。

　　[2]在《中華法學大辭典訴訟法學卷》（陳光中主編，中國檢察出版社，1995年）中，對“舉證責任”的解釋是：“當事人在訴訟中對自己提出的主張有舉出證據加以證明其成立的義務。……在民事訴訟中，民事舉證責任又稱證明責任。當事人對自己提出的主張或請求提出證據加以證明的責任。……在行政訴訟中，舉證責任不由原告承擔，而由被訴行政機關承擔。……”；在《中國訴訟制度法律全書》（楊炳芝、李春霖主編，法律出版社，1993年）中，其第三卷“訴訟常用詞解”之第二編“民事訴訟詞解”中對“舉證責任”的解釋為：“在訴訟中，當事人對自己提出的主張提供證據加以證明的責任。……在民事訴訟中，首先，當事人對自己的主張，負有提供證據的責任；其次，當事人應當以證據為手段，證明自己提出主張的真實性；第三，當事人不能提出證據或者提供證據不足而使其主張的真實性無法得到證明時，裁判可能對其不利……”在該卷第三編“行政訴訟詞解”中，並沒有關於“舉證責任”的解釋，但對“舉證責任原則”進行了解釋：“是指在訴訟中應該由哪方當事人提出證明案件真實情況的證據，否則，人民法院對有關事實不予認定，後果由舉證人負擔的規定。……在民事訴訟中，當事人雙方都有責任提供證據，實行誰主張、誰舉證的原則。……行政訴訟實行被告負有舉證的原則……”。

　　美國學者格萊姆（MichaelH.Graham）認為，對於被要求對某一特定的爭議負有證明責任的當事方而言，其負有的責任包括：提出證據（theburdenofpleading）；針對特定的事項提出證據，推進訴訟（theburdenofproductionastotheparticularmatter，referredtoalsoastheburdenofgoingforward）；說服裁判者相信所證事實的存在（theburdenofpursua-dingthetrieroffactofitsexistence）。而被頻繁使用的“證明責任”（burdenofproof）這一概念則包含舉證責任（burdenofproduction）和說服責任（burdenofpursuasion）。見《聯邦證據法FederalRulesofEvidence》（英文）（（美）格萊姆（MichaelH.Graham）著，影印版，北京：法律出版社，1999年，頁45-頁46.）

　　在這裡我們不難看出，我國訴訟法上並沒有“證明責任”的概念，其“舉證責任”的概念與英美法上包含在“證明責任”含義中的“舉證責任”並不相同。而高家偉博士在《行政訴訟證據的理論與實踐》（工商出版社，1998年，頁71—73.）一書中，將“舉證責任”分為“推進責任”和“說服責任”，認為在行政訴訟中，被告承擔說服責任，而原告承擔推進責任。該書中的“舉證責任”相當於本文中所指的“證明責任”，而“推進責任”在本文中則稱為“舉證責任”。此外，有的學者並未進行舉證責任、說服責任的區分，認為：在行政訴訟中，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任；不作為案件則由相對人負舉證責任。（參見李秋月：《淺談行政訴訟舉證責任制度》，載於《遼寧師範大學學報：社科版（大連）》，1999年第1期頁23—26.）

　　[3]轉引自湯維建：《英美法上的證明責任概念》，載於《外國法譯評》1993年第2期，頁64.

　　[4]見湯維建：《英美法上的證明責任概念》，載於《外國法譯評》1993年第2期，頁65.

　　[5]PualF.Rothstein，Evidence：stateandFederalRule，WestPub.Co.1981，P.107.轉引自高家偉：《行政訴訟證據的理論與實踐》，工商出版社，1998年，頁67.

　　[6]（英）理查德。梅：《證明責任》，馬明譯自《英國刑事證據》（1986年倫敦版）第三章，載於《外國法譯叢》1989年第4期，頁60.如果辯護方提出被告人精神不正常的辯護理由，並以此來推翻精神正常的假定，辯護方則負有說服責任，但其要達到的證明標準低於起訴方，只要能證明可能性的平衡就可以了。此外，把說服責任而不是舉證責任加於被告人的做法一直受到人們的批評。人們認為，既然起訴方不應該必須證明那些難以證明、甚至不可能加以證明的事情，那麼從原則上看，為什麼一個被告人所承擔的責任不應該是舉證責任呢？詳見該文頁65—67.

　　[7]見阿斯伯、沙拉扎合著《證據法概要》，英國法律出版中心公司出版，頁267.轉引自湯維建：《英美法上的證明責任概念》，見注1，頁66.

　　[8]Abhorv.NorthEasternRailwayCompany（1883），11Q.B.440（C.A.），Affirmed（1886），11App.Cas.247（H.L.）。轉引自高家偉：《行政訴訟證據的理論與實踐》，工商出版社，1998年，頁96注10.

　　[9]見《中華人民共和國行政訴訟法》第1條。

　　[10]該《意見》后被自2000年3月10日施行的《解釋》所取代。

　　[11]1999年9月24日，劉燕文向北京市海淀區人民法院提起行政訴訟，狀告北京大學及北京大學學位評定委員會，要求北京大學為其頒發博士研究生畢業證書，要求校學位委員會在合理的時間內對其申請重新評議並作出決定。一審法院經過審理，判決被告北京大學在判決生效后兩個月內向劉燕文頒發博士研究生畢業證書，責令被告北京大學學位評定委員會於判決生效后三個月內對是否批准授予劉燕文博士學位的決議審查后重新作出決定。此案上訴到北京市第一中級人民法院后，二審法院以原審法院未能查清訴訟時效為由，撤銷原判，發回重審。目前，此案還在進一步審理當中。詳見《北京市海淀區人民法院行政判決書》（1999）海行初字第103號、第104號，北京市第一中級人民法院行政裁定書（2000）一中行終字第43號、第45號。

　　[12]見北京市海淀區人民法院行政判決書（1999）海行初字第103號，第104號。

　　[13]見北京市第一中級人民法院行政裁定書（2000）一中行終字第43號、第45號。

　　[14]本案中，原被告雙方、人民法院均未提到訴訟時效的中斷問題。但我們認為，適用訴訟時效中斷規則是解決本案訴訟時效問題的有效方法，雖然《行政訴訟法》及《意見》中並沒有規定行政訴訟中的訴訟時效中斷問題，但應當注意到，後者第114條規定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟的規定外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的有關規定。”同時，在1989年《行政訴訟法》頒布之前，1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”，因而在行政訴訟中參照適用民事訴訟法領域的訴訟時效中斷的規則並非毫無根據。此外，在一審結束之後，2000年3月8日最高人民法院頒布的《解釋》第97條又作了明確規定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定。”

　　[15]該《解釋》第41、42、43條對訴訟時效問題作了詳細規定，對原有的一年零三個月期限作了較大突破。（《行政訴訟法》第39條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。”《意見》第35條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。”）

　　[16]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年，頁492—493.對案卷排他性原則的重要例外是官方認知原則。根據這個原則，行政機關可以在聽證記錄之外，在當事人所提供的證據之外，將眾所周知的事情認定為事實，同時，還可以利用專門知識及其檔案中的資料，以認定裁決中的事實，無須經過通常的證明程序。當然，對這一原則也存在一些限制，如：案件中核心問題的司法性事實不能認知；認知的事實必須具有顯著而周知性質；認知的事實及其根據必須明白指出；當事人對官方的認知具有反駁權利等。詳見王名揚：《美國行政法》，頁494—498.

　　[17]（美）伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年，頁543.

　　[18]見《中華人民共和國行政處罰法》第42條；《中華人民共和國價格法》第23條。

　　[19]《美國最高法院判例彙編》第162卷第184頁。轉引自（美）伯納德。施瓦茨：《行政法》，頁543，參見注13.

　　湛中樂