淺談勞動法律、法規、規章在寶安、龍崗兩區的適用

　　　　 廣東國揚律師事務所勞動爭議法律服務部 梁碩南

　　由於寶安、龍崗兩區是深圳市的行政區域，卻不屬於深圳經濟特區的範圍；同時寶安、龍崗兩區又屬中國和廣東省的普通行政區域。而國家、廣東省、深圳市、深圳特區的勞動立法又存在一定的衝突，這就存在勞動法律、法規、規章在寶安、龍崗兩區如何適用的問題。筆者在為勞資雙方代理勞動爭議案件時，發現同類案件、同在寶安、龍崗兩區，不同的仲裁員、不同的法官就適用不同的法律規定，作出不同的裁判。這樣一來，就有損我國社會主義法制的統一和尊嚴，令用人單位和勞動者對法律感到困惑和無奈，從而失去依法維權的信心，不利於全民普法活動的開展。有感於此，筆者想就勞動法律、法規、規章在寶安、龍崗兩區的適用問題和對相關法律規定的理解問題，談談自己的粗淺見解，也許筆者的某些觀點會引起人們的關注和爭議，筆者歡迎持不同觀點的各界朋友提出寶貴意見共同商榷，望能拋磚引玉。

　　要正確適用法律，必須明確法律的效力層次和適用範圍。法律的效力層次，是指規範性法律文件之間的效力等級關係。法律的適用範圍，是指法律對人的效力、對事的效力、空間效力和時間效力。要正確適用法律，就必須根據法律的效力層次和適用範圍去適用。

　　根據2000年7月1日施行的《立法法》的規定，對法律的效力層次和適用範圍主要規定如下：

　　1．憲法具有最高的法律效力；法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章；行政法規的效力高於地方性法規、規章；地方性法規的效力高於本級和下級地方政府的規章；省級政府規章的效力高於本行政區內較大的市的政府規章。

　　2．經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定；根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。

　　3．部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限範圍內施行；部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項規定不一致的，由國務院裁決。

　　4．地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院決定或者由國務院提請全國人大常委會裁決。

　　5．較大的市的地方性法規不得與憲法、法律、行政法規、省級地方性法規相抵觸。

　　6．省級人大常委會在對報請批准的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本級政府規章相抵觸的，應當作出處理決定。

　　7．同一機關制定的法律、法規、規章，特別法優於一般法，新法優於舊法。

　　8．同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。

　　9．法律、法規、規章一般不溯及既往，有特別規定的除外。

　　根據《立法法》第六十三條第三款和第八十六條第一款第(二)項的規定，地方性法規的效力不再必然高於上級政府規章和部門規章(以往規定地方性法規的效力必然高於部門規章和地方政府規章)。根據全國人大常委會辦公廳1995年12月27日《關於深圳市人民代表大會及其常務委員會制定的法規適用於該市行政區域內問題的復函》 (下稱《復函》)的規定，深圳市人大及其常委會制定的法規適用於該市行政區域內(包括寶安、龍崗兩區)但法規中有關國家賦於經濟特區的特殊政策方面的規定只能適用於所屬經濟特區。深圳市人大及其常委會制定的法規在非經濟特區寶安、龍崗兩區實施時，如果與廣東省人大及其常委會制定的法規發生衝突，應適用廣東省人大及其常委會制定的法規。《復函》沒對深圳特區規章在寶安、龍崗兩區的適用問題作出規定。筆者認為，對法律、行政法規、部門規章、廣東省法規和政府規章沒有規定的事項，寶安、龍崗兩區可參照執行深圳特區規章的規定。“參照執行”不同於“適用”，所謂“參照執行”是指對某一事項，法律、行政法規、部門規章、廣東省法規和政府規章沒有規定的，才執行深圳特區規章的規定。否則應當適用法律、行政法規、部門規章、廣東省法規和政府規章的規定。

　　下面分門別類，一門一門法律，一個一個問題地細談法律、法規、規章的適用和理解問題。

　　一、有關工傷保險的法律、法規、規章

　　有關工傷保險的法律、法規、規章只要有：《勞動法》(法律)、《深圳經濟特區工傷保險條例》(特區法規)及其實施細則(市政府規章)，《廣東省社會工傷保險條例》 (省級法規)及其實施細則(省政府規章)，《企業職工工傷保險試行辦法》 (勞動部規章)。《勞動法》只是對社會保險作了強制性和原則性的規定，而對社會保險費的繳納、勞動者享受社會保險待遇的條件和標準等事項都沒有作出可操作性的規定，這些事項只要由行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等規範性法律文件詳細規定(下面就社會保險的法律規定弓用《勞動法》時不再重述)。目前國家尚無統一的《工傷保險條例》，而地方性法規、部門規章和地方政府規章對工傷保險適用範圍、工傷認定和範圍、工傷費的繳納比例、工傷保險待遇高低、工傷保險待遇的支付主體和方式等事項都規定不同。例如同一工傷事故兼有商業保險賠償和民事賠償時，三種補償或賠償可否兼得 上面幾個法律文件的規定都不相同。《深圳經濟特區工傷保險條例》規定工傷保險待遇、商業保險賠償、民事賠償可全部兼得；《廣東省社會工傷保險條例》規定除醫療費和喪葬費不重複支付外，其他工傷保險待遇照發；《企業職工工傷保險試行辦法》規定只補足低於工傷保險待遇的差額部分。究竟寶安、龍崗兩區應適用哪個規定

　　根據《復函》的規定，《深圳經濟特區工傷保險條例》與《廣東省社會工傷保險條例》發生衝突時，寶安、龍崗兩區應適用《廣東省社會工傷保險條例》的規定。但根據《立法法》第八十六條第一款第(二)項“地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決”的規定，當《廣東省社會工傷保險條例》與《企業職工工傷保險試行辦法》對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，寶安、龍崗兩區應適用《廣東省社會工傷保險條例》的規定，還是適用《企業職工工傷保險試行辦法》的規定，還得由國務院決定或由國務院提請全國人大常委會裁決。也許有人認為，按以往有關法律的規定，地方法規的效力當然高於

　　部門規章，寶安、龍崗兩區自然應當適用《廣東省社會工傷保險條例》的規定。但從《立法法》的規定來看，並非如此。當然，根據地方法規優先適用的原則，對《企業職工工傷保險試行辦法》沒有規定的事項，寶安、龍崗兩區還得適用《廣東省社會工傷保險條例》的規定。

　　根據《廣東省社會工傷保險條例》的規定，本省行政區域內的所有企業、事業單位、國家機關、社會團體、城鎮個體經濟組織都必須依法為本單位員工繳納工傷保險費，員工個人不繳納工傷保險費。據筆者所知，寶安、龍崗兩區尚有不少用人單位未為員工繳納工傷保險費或者只為部分員工繳納工傷保險費。勞動行政部門和社保部門應當依法責令這些用人單位為全體員工繳納工傷保險費。

　　二、有關養老保險的法律、法規、規章

　　有關養老保險的法律、法規、規章只要有：《勞動法》、《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(法規性文件)、《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》 (特區法規)、《廣東省社會養老保險條例》 (省級法規)及其實施細則(省政府規章)。目前國家尚未制定統一的《養老保險條例》，廣東省和深圳特區的養老保險法規、規章都是在《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(下稱《決定》)實施后制定的，是對《決定》的具體化，與《決定》的規定是一致的。根據《復函》的規定，在寶安、龍崗兩區， 《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》與《廣東省社會養老保險條例》發生衝突時，應適用《廣東省社會養老保險條例》的規定。 2000年12月22日修正的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》有兩處最引人注目的修改，一是修改前的《深圳經濟特區企業員工基本養老保險條例》適用於整個深圳市行政區域(包括寶安、龍崗兩區)；修正後的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》適用於深圳特區內的企業及其員工，寶安、龍崗兩區參照執行。二是修正後的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》增加規定了養老保險爭議的仲裁時效為兩年(《廣東省社會養老保險條例》沒此規定)。之前，各級勞動爭議仲裁

　　委員會和人民法院的裁決，普遍認為社會保險是強制性保險，不應受《勞動法》第八十二條規定的六十日仲裁時效的限制，所以多數裁決都要求用人單位補交多年養老保險費。