論中國特色檢察一體化及其實現方式

　　（一）領導機制層面

　　對我國檢察機關的領導體制，主要有三種觀點：一是“雙重領導”體制， 二是“一重領導，一重監督”體制，即上級檢察機關領導，同級人大及其常委會監督；三是“垂直領導”體制。筆者認為，當前我國檢察機關受上級檢察機關與同級黨委的“雙重領導”，同時受同級人大及其常委會的權力監督以及政協、新聞媒體和社會各界的社會監督。“雙重領導”是中央檢察權與地方權力相協調的產物，兩者代表的利益在大多數情況下是一致的，但一旦兩者發生衝突時，檢察機關便無法適從。檢察機關應當“受中央垂直領導，行使中央檢察權”， “主張檢察機關實行‘雙重’領導，取消它對地方政權的任何決定表示抗議的權力，這就不僅在原則上是錯誤的，不僅妨礙我們堅決實行法制這一基本任務，而且反映了地方官僚主義、地方影響的利益和偏見。” 筆者認為，檢察機關“垂直領導”的實現關鍵是要解決好“垂直領導”與黨的領導、人大監督的關係。

　　1、“垂直領導”與黨的領導。傳統體制下地方黨委領導直接干涉檢察機關工作的做法是與憲法和黨章精神不相符的，因為這種干預主要體現的是地方利益，例如某些應受到追究的犯罪尤其是職務犯罪得不到追究，最終損害了法律的尊嚴、黨和政府的形象。筆者認為，檢察機關應當實現自上而下的“垂直領導”（或稱“一重領導”），而“垂直領導”與堅持黨的領導是并行不悖的，檢察機關內部也有黨的領導。可以將地方檢察院黨組升格為黨委，檢察院黨委不是地方黨委的派出組織，不受地方黨委領導；同時要堅持黨中央對最高人民檢察院黨組的直接領導，上級檢察院黨委（黨組）對下級檢察院黨委的領導，這樣不僅有效地方保護主義對檢察一體化的干擾，使地方黨委集中精力抓好地區的工作；而且有利於黨的路線、方針、政策、決議通過檢察機關內部黨委，得到更直接、更及時、更準確的貫徹落實。

　　2、“垂直領導”與人大監督。黨的領導是一種剛性權力，領導者的指令被領導者必須服從，否則就會產生一定的不利後果；人大監督則不同，它應當是事後監督、被動監督、程序監督和集體監督，不能對檢察權發生直接的決定性作用，不但不影響檢察一體化的實現，反而能夠有效防止檢察權的濫用。①人大在國家機關中處於核心地位。人民行使國家權力的機關是人民代表大會，國家的行政機關、審判機關、檢察機關都由人大選舉產生，對人大負責，受人大監督。檢察權就是在人大統一的國家權力之下的一個相對獨立的分支，檢察機關獨立行使檢察權，只能獨立於行政機關、社會團體和個人，不能也不應獨立於人大。②人大監督是防止檢察腐敗的重要手段。不受監督的權力必然導致腐敗。人大監督能夠防止檢察腐敗，純潔檢察隊伍，確保檢察權的行使符合國家和人民的意志。③人大監督有利於檢察機關依法獨立行使檢察權。當前檢察機關依法獨立行使檢察權往往受到形形色色的干預，爭取人大的支持和監督能夠減少和防止一部分地方勢力對檢察獨立的不良影響。

　　（二）去地方化層面

　　我國的檢察權是法律監督權，其目的是維護社會主義法制的統一，因此社會主義檢察權應當是“中央檢察權”，必須排除地方利益對檢察權的直接影響。唯有如此，才能保證地方權力始終運行在國家法制軌道的上，並在“越軌”時得到糾正和懲罰。我國台灣地區檢察官陳志銘先生一針見血的指出：“蓋被動之法院對於行政權之監督功能有限，唯有主動偵查的檢察機關，才是對行政權之強大監督力量，一個習於不法依行政的政權，自會對檢察權百般加以掌控，以防自己的不法事件成為偵查案件。” 因此，去地方化可以說是中國特色檢察一體化的關鍵環節和必由之路。

　　1、設立檢察專區。改變按照行政區劃設置檢察院，使檢察機關並不必然與地方權力的轄區一致，可以考慮按照各地人口和發案數量的情況設立檢察專區。3—5個縣市區為一小區，2—3個地市為一大區，每區設一個專區檢察院，其級別高於或者等於縣市區級或地市級，實現法律監督“上管一級”。全國3910個檢察院約23萬檢察人員，除最高人民檢察院、32個省級檢察院以及337個各級軍事、鐵路、派出檢察院暫不考慮設立專區外，全國約可設立140個左右大檢察專區和1000個左右小檢察專區，平均每個大專區檢察院至少250人以上，每個小專區檢察院至少150人以上。 設立檢察專區的優點有三：①有利於科學確定檢察官員額，為進一步精簡機構、實現檢察官職業化、精英化打下基礎。②有利於集中和調度智力、人力和技術資源，對轄區內的職務犯罪案件進行重點突破。③更重要的是有效防止了地方權力對“中央檢察權”的干預，使地方權力難以對專區檢察院施加直接影響，而為檢察一體化奠定組織基礎。

　　2、建立檢察機關財政保障機制。為了確保檢察機關一體化得以實現，許多國家都確立了檢察機關的財政保障機制。英國檢察系統實行財政獨立，檢察機關經費獨立預算。這就使檢察機構完全擺脫了地方當局的控制和影響。 筆者認為，應儘快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障體制，規定每年由最高人民檢察院根據全國各級檢察機關的實際需要擬制財政預算，提交到全國人民代表大會或其常務委員會審議通過。經審查批准后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將檢察經費從地方財政分離出來，以經濟獨立推動檢察一體。

　　3、賦予檢察機關相應的人事管理權。地方檢察長、檢察官主要由地方黨委推薦和考察，地方人大及其常委會選舉任命，這使檢察長、檢察官必須考慮地方的利益和意見，無法獨立行使檢察權。這就要求取消檢察長、檢察官主要由地方選舉任命的做法，賦予檢察機關相應的人事管理權，實現檢察機關人事管理的一體化。首席大檢察官和大檢察官應由全國人大進行任免，高級以下檢察官可以由全國人大常委會或者其授權相應的省級人大任免，省級以下設立司法專區，縣、市（地）人大無權對專區檢察長、檢察官進行任免。各級檢察長、副檢察長、檢察委員會委員必須從相應等級的資深檢察官中選出，由上級院檢察長提名，層報相應的省級或者全國人大任命。上級檢察機關對下級檢察機關、檢察長對本院檢察官有指令監督權、懲戒處分權和人事調動權，檢察官流動性進一步增強。

　　（三）機構設置層面

　　筆者認為從實現檢察一體化的角度，按職能構成和需要，將檢察機關重新劃分為以下六個部門，將更加有利於工作的開展和上下級業務部門一體化的實現。

　　1、職務犯罪檢察署。將反貪污賄賂局和瀆職侵權檢察局合併成立職務犯罪檢察署，具體負責貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪和國家機關工作人員利用職務侵犯公民人身、民主權力犯罪等的偵查工作。這樣有效避免了因偵查力量分散導致的無案資源閑置、有案疲勞作戰和硬件重複建設等問題。

　　2、刑事訴訟檢察署。負責刑事偵查監督、審查起訴監督、審判監督（不包括法庭程序監督，主要指決定抗訴）和執行監督等。一方面將分散的刑事訴訟監督權進行集中，突出了法律監督職能，有利於對刑事訴訟全過程進行專門、適時、有效的監督；另一方面將檢察機關偵查、公訴等訴訟活動與訴訟監督活動更加徹底的進行分離，有利於檢察機關內部監督制約機制的構建。

　　3、民事行政檢察署。負責民事行政案件的支持起訴、提起公訴、審判監督、抗訴和執行監督等，有利於探索和拓展檢察機關法律監督的範圍和手段。

　　4、刑事公訴署。負責刑事案件的公訴、法庭程序監督和依照刑事訴訟檢察署的決定出庭抗訴等職能，類似於英美法系的檢察機構。

　　5、行政事務署。負責書記員管理、檢察警察管理和日常事務、法律政策研究、職務犯罪預防、行政裝備、技術保障等工作，有利於分類管理和檢察官職業化、精英化。

　　6、政治部。主要為檢察機關黨委服務，負責檢察機關內部的黨工婦團、紀檢監察、人事管理、宣傳教育等工作，保證檢察隊伍的先進性、純潔性和可持續發展。

　　（四）業務管理機制層面

　　業務管理機制是檢察一體化實現的直接和最終途徑，近年來各級檢察機關已經而且正在進行着業務管理機制的創新和探索，例如偵查指揮中心、主訴檢察官、職業檢察官等等。可以預見，檢察一體化相關業務管理機制將會越來越多樣化、規範化和系統化。這裡筆者僅就業務管理機制中的某些原則性問題進行簡要論述。

　　1、上下級檢察機關的業務管理。①最高人民檢察院的指令，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執行；上級院的指令，下級院必須執行。指令必須以上級院檢察長的名義向下級院檢察長發出，不能直接對下級院檢察官作出。上級院業務部門可以通過本院檢察長，對下級院檢察長發出指令，不能直接對下級院檢察長、業務部門或者檢察官發出指令。②最高人民檢察院可以撤銷或者變更地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定；上級院可以撤銷或者變更下級院的決定。③上級院在必要的時候，可以處理下級院管轄的案件；也可以將自己管轄的案件交由下級人民檢察院辦理。④上級院的決定必須以法定程序和法定方式做出，下級院如有不同意見有提出異議權，並可以要求上級院行使事務承繼和轉移權，或者要求上級院檢察長做出書面指示附卷，以明權責。

　　2、檢察長與檢察官的業務管理。①我國檢察官依照法律的規定和檢察長的指令行使職權，應當建立檢察官責任制和檢察官直接對檢察長負責制。部門負責人不能對檢察官的工作發出指令，但可以提出意見和建議，如果有法律或檢察長的書面授權則不在此限。②賦予檢察官對案件自由表達意見權，同時要求檢察官承擔重要事項報告義務和終極服從義務，或者要求檢察長行使事務承繼和轉移權。③檢察長認為必要，可以對檢察官辦理的個案進行指揮監督，但應對檢察長介入具體案件的條件進行規範。比如必須是擬進行第二次退查的案件和結夥、流竄等重大疑難複雜案件。④當檢察官與檢察長意見不一致時，可提出異議，如不被採納，可以要求檢察長行使事務承繼和轉移權，或者要求檢察長做出書面指示附卷，以明權責。上述規則亦適用於檢委會與檢察官之間。

　　* 盧均曉，男，1980年5月生，山東威海人，中國共產黨黨員，法學學士，山東省煙台市人民檢察院檢察官，中國管理科學研究院學術委員會特約研究員。聯繫電話：0535-3011025，電子信箱：lujunxiao@sina.com。

　　** 楊智銘，男，1979年12月生，山東威海人，山東大學法學院法律碩士研究生。

　　參見倪培興、王玉珏：《論我國憲政體制和司法體制中的檢察權》，張智輝、謝鵬程主編：《中國檢察》（第三卷），中國檢察出版社2003版。

　　參見郝銀鍾：《檢察權質疑》，《中國人民大學學報》，1999年第3期。

　　參見夏邦：《中國檢察院體制應予取消》，《法學》1999年第7期。

　　參見龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，《法學》1999年第10期。

　　參見曹呈宏：《分權制衡中的檢察權定位》，《人民檢察》2002年第11期。

　　參見（台灣）朱朝亮：《司法官法草案總說明》，http://www.pra-tw.org/pra_4/pra_4_1_27_2.htm。

　　參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

　　參見周其華：《中國檢察學》，中國法制出版社1998年版，第71頁

　　意大利檢察機關屬於國家司法機關；檢察官屬於司法官，被稱為“檢察機關的法官”。

　　參見王然冀：《當代中國檢察學》，法律出版社1989年版，第70頁。

　　參見王以真：《外國刑事訴訟法學》，北京大學出版社1994年版，第336頁。

　　參見中國檢察考察團：《德國的檢察制度》，《人民檢察》1994年第11期。

　　參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

　　參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

　　參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196頁。

　　參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196頁。。

　　參見《列寧全集》第43卷，人民出版社1956年版，第455頁。

　　參見《列寧全集》第33卷，人民出版社1956年版，第326—327頁。

　　參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

　　台灣學者林鈺雄先生稱：“自歐洲大陸創設檢察制度以來，檢察官處於法官與警察兩大山谷的‘谷間帶’，在兩大旗幟鮮明集團的夾殺之下，摸索自我的定位。檢察官在刑事訴訟上雖然自始有監督法官裁判、控制警察偵查的功能，但此種與檢察制度相生伴隨的谷間位置，讓檢察官與非檢察官如入五里霧中。一方面，檢察官不欲淪為次等的‘侏儒法官’；另一方面，檢察官也不願成為高級的‘司法警察’。學說上有謂檢察官乃奇奇怪怪的‘半人半馬獸’，有謂檢察官乃來路不明的‘特洛伊木馬’，藉以形容其特異而尷尬的位置。”

　　參見孫謙、劉立憲主編《檢察理論研究綜述》（1989—1999），中國檢察出版社2000年版，第348頁。

　　參見王琳《檢察改革三題》，http://www.shecan.net/douzilaw/fxpl/wj005.htm。

　　1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議上，彭真同志在《關於七個法律草案的說明》中指出。

　　參見謝佑平《“混合型”刑事訴訟模式評論》，《中國法學》1996年第5期

　　參見（台灣）游明得：《檢察一體的上命下從界限何在》，http://www.npf.org.tw/publication/cl/090/cl-c-090-267.htm。

　　參見龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，《法學》1999年第10期；龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》2002年第1期。

　　參見（台灣）朱朝亮：《司法官法草案總說明》，http://www.pra-tw.org/pra_4/pra_4_1_27_2.htm。

　　參見中國檢察考察團：《法國的檢察制度》，《人民檢察》1994年第12期。

　　參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》2002年第1期。

　　參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

　　參見（日本）伊藤榮樹著，徐益初、林青譯：《日本檢察廳法逐條釋義》，中國檢察出版社1990年版，第53頁

　　參見《葡萄牙〈檢察署組織法〉簡介》，《人民檢察》1996年第4期。

　　參見耿鵬：《從三個層面健全檢察一體制》，http://review.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp id=138030。

　　參見程榮斌：《檢察制度的理論與實踐》，中國人民大學出版社1990年版，第30—31頁。

　　參見何家弘：《論美國檢察制度的特色》，《外國法譯評》1995年第4期。

　　參見宋英輝、陳永生：《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》，《檢察官管理學院學報》1998年第3期。

　　參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》2002年第1期。

　　參見《列寧全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327頁。

　　參見耿鵬：《從三個層面健全檢察一體制》，http://review.jcrb.com.cn/ournews/asp/

　　readNews.asp id=138030。

　　參見（台灣）朱朝亮：《檢察權之制衡》，http:///jctxkz.htm。

　　有關數字參見畢玉謙《司法審判動態與研究》（第一卷　第一輯），法律出版社2001年版。

　　參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，《中國刑事法雜誌》2002年第1期。

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